Argentina 2016
Política y Estrategia Nacional de Desarrollo
y Ordenamiento Territorial
Construyendo una Argentina equilibrada, integrada,
sustentable
y socialmente justa.
República Argentina
Poder Ejecutivo Nacional
Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios
Introducción
La dinámica generada por el vasto proceso de
globalización y de ajuste
estructural de la economía de las últimas
décadas ha generado
en la Argentina una diversidad de efectos
positivos y negativos,
aunque entre ellos hay que resaltar un fuerte
cambio en las estructuras productivas provocado por los efectos amplificadores
del mercado libre
y una ruptura social signada por un
significativo debilitamiento cultural
y educativo de la población, debido a las
variaciones en las reglas de juego
y en los valores visualizados como
generadores de progreso y cambio social.
Esta ruptura
provoca a nivel territorial la agudización de problemas
existentes, ya
que las diferentes áreas y regiones del país,
históricamente
desequilibradas, aumentaron sus niveles de deterioro
y desigualdad.
De esta manera se observa que en los últimos años
la Argentina ha
acentuado sus desigualdades internas: mientras
las regiones
centrales (región metropolitana y pampeana), concentran
más del 75% del
capital productivo agrícola e industrial, la mayor
masa de
trabajadores y de capacidad científico-tecnológica,
las regiones
periféricas entran en un círculo vicioso de declinación.
La brecha que
separa las áreas dinámicas y las áreas marginales
se amplifica;
en ese contexto desaparecen las relaciones
de
complementariedad instalándose un proceso de urbanización
hegemónico que
vacía las regiones pobres, debilita el campo
y contribuye a
la fractura interna en las ciudades, cada vez más
grandes y
anárquicas.
Los ciudadanos
de áreas ricas y pobres conviven dentro de un contexto
de violencia y
marginalidad que imposibilita la creación de lazos sociales económicos y
culturales estables, esenciales para el desarrollo de una sociedad equitativa y
justa.
A esta crítica
situación se suma que ni el Estado Nacional ni las
jurisdicciones
provinciales han podido consolidar históricamente
políticas de
estado de ordenación y desarrollo territorial sostenibles
y de largo
plazo. Los procesos de crecimiento económicoy de creación
de
infraestructura, equipamiento y mejoramiento de la calidad de vida
han sido
construidos y gestionados en forma discontinua lo que provocó la
sobreutilización o subutilización de los recursos naturales, desorganización
en las
infraestructuras y los equipamientos, desigualdad de oportunidades
de desarrollo
en las comunidades, factores que contribuyeron al aumento
de los
desequilibrios territoriales y a la disminución de la calidad de vida en vastas
áreas del país.
Estos procesos
contemporáneos que afectan la vida cotidiana de la
gente se
desarrollan en un escenario territorial históricamente
desequilibrado.
En efecto, el desarrollo de nuestro territorio nacional
dependió
históricamente de las formas de articulación e integración
de nuestra
economía y nuestra producción a los mercados internacionales,
esta forma de
integración benefició a las zonas y regiones funcionales
al modelo
agroexportador tradicional en tanto que perjudicó a otras áreas
con pocas
capacidades de inserción de sus productos en el mercado mundial.
El resultado de
este proceso histórico ha sido un territorio nacional profundamente
desequilibrado,
con una fuerte concentración demográfica en algunas áreas urbanas (el área
metropolitana de Buenos Aires especialmente)
y con áreas
desérticas y desvalorizadas en numerosas provincias y regiones.
El Gobierno
actual ha mostrado desde su asunción, un especial interés
en revertir
esta situación de conflictos y desequilibrios territoriales y sociales.
Para ello encomendó
al Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública
y Servicios, la definición y puesta en marcha
de una Política de
Estado de Desarrollo Territorial de
la Argentina para el mediano y largo plazo
que permitiera
reordenar el territorio nacional.
La Política
Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PNDT),
como fue
denominada, tiene como objetivo general guiar las acciones
con impacto
espacial hacia un crecimiento equilibrado, integrado,
sustentable
y socialmente
justo del territorio argentino y construir
mecanismos de intervención más adecuados para aprovechar
las oportunidades de desarrollo. No será una política territorial
tradicional, elaborada sólo por equipos técnicos y en función
de una demanda
coyuntural, sino que constituye una política transversal
que se inspira
sobre la base de las necesidades reales
y concretas de
la población.
En este
documento se perfilan las características generales y objetivos
de esta
Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
y de la
Estrategia puesta en marcha para implementar la misma.
En el Capítulo
1 se presenta un breve diagnóstico sobre la situación territorial
en Argentina,
poniendo el acento en la naturaleza de los procesos dinámicos
que mueven el
territorio más que en los problemas puntuales en sí mismos;
en el Capítulo
2 se presentan los grandes objetivos de la Política Nacional
de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial, en el Capítulo 3 se presenta la estrategia
para
implementar dicha política, estrategia que requiere el proceso necesario
de colaboración
y construcción negociada entre acciones estatales y sociales.
La Conclusión
es muy breve ya que se considera un punto de partida para la acción o
iniciación del proceso de reordenamiento del territorio. Se anexa además un
Glosario de Términos, para clarificar el vocabulario y homogeneizar las
interpretaciones.
3
La Problemática
Territorial en
la Argentina (Capítulo 1)
El territorio argentino está asociado a más de 36
millones
de habitantes distribuidos en un espacio de 3.761.274
km2,
con un producto interior bruto (PBI) del año 2003
de $ 255.750 millones, que no figura actualmente
entre las economías
más prósperas, como en los albores del siglo XX si
no que, por el contrario,
está entre los más castigadosy vulnerables en el
concierto
de las naciones del mundo.
Argentina tiene grandes desequilibrios económicos,
sociales
y territoriales que dificultan la realización de un
modelo de organización
interna equilibrada y sostenible y de una calidad
de vida digna para su población.
El territorio está dotado de recursos naturales
heterogéneos
que resultarían funcionales – en general - al
desarrollo de cualquier
economía dinámica, buenos suelos, climas variados,
abundantes tierras
adecuadas para la instalación humana, diversos
tipos de recursos
energéticos, etc., una gran diversidad en el
capital ambiental,
así como también recursos humanos formados y en
formación disponibles
en el mercado. Sin embargo, existe una clara
desigualdad en la distribución
del potencial económico, fruto no sólo de la
naturaleza sino particularmente
de la aplicación de modelos de organización
económica que han creado
diferencias marcadas en las posibilidades de
desarrollo de cada provincia.
Hoy se puede observar un territorio formado por
regiones "ricas" y regiones "pobres", resultado de
decisiones que no siempre tuvieron como objeto
el desarrollo de un modelo autónomo de país sino el
crecimiento de
economías externas producto de la dinámica del
modelo centro-periferia.
El mundo globalizado sorprende a Argentina en un
momento de fuerte
reflexión sobre sus posibilidades futuras y de
apertura hacia el MERCOSUR;
pero también en un momento complejo de su vida
política interna,
donde se creó una situación ficticia de
"bienestar" y de "desarrollo",
que llevó al quiebre económico, social e
institucional del país a fines
del siglo XX y por lo tanto, a una situación de
parálisis y fragmentación
del territorio nacional.
Hoy, en el esfuerzo por revertir esa situación, el
territorio marca fuertes deficiencias que hay que superar para poder pensar en
un desarrollo
posible y sustentable, basado en la creación de un
nuevo patrón territorial
y en la revalorización de la capacidad interna de
las diferentes provincias
y áreas geográficas del país. Esta nueva
organización debe apoyarse
en una evaluación crítica y detallada de:
- La situación geográfica del país y de cada una de sus
provincias, en el nuevo
orden globalizado.
- El nivel de desarrollo de las redes urbanas nacionales,
provinciales y locales.
- Las características de la estructura productiva, definida
en función de la
participación de las industrias tradicionales
y las actividades nuevas, y
el empleo total de cada
provincia o localidad.
- La dotación de infraestructura y servicios en cada provincia
y su vinculación dinámica a
nivel de país.
Además de tener en cuenta las diferentes ventajas
comparativas o factores
de desarrollo de cada porción del país, es
necesario definir si el ajuste
de esos factores es positivo o negativo con
respecto a los objetivos del desarrollo sustentable; en muchos casos se puede
observar que la inserción
del modelo de desarrollo globalizado está creando
nuevos desajustes territoriales
y ambientales.
De allí que en este contexto, definir cuál es la
situación territorial del país
no se limita a realizar un listado de problemas que
deben ser corregidos puntualmente, sino a identificar los procesos
territoriales que deberán
ser guiadoso tratados en forma integral a través de
juicios de valor
orientados a seleccionar alternativas o estrategias
de gestión
para la toma de decisiones sobre su organización
futura.
A modo de ejemplo: un proceso territorial que hemos
presenciado,
ha sido la lenta (o rápida) migración de las
industrias hacia la periferia
de las ciudades que fue tratado como un problema
territorial puntual;
sin embargo, es un proceso de transferencia
continua que ha creado
un nuevo diseño del territorio urbano. A nivel de
gestión, este proceso
debería haber sido previsto y acompañado por una
política
de descentralización de la infraestructura
productiva y de los servicios,
situación que en nuestras realidades no se dio y
por ende hoy, tenemos
en general periferias urbanas de alto crecimiento
demográfico
con enormes déficits de servicios básicos.
En la actualidad, el proceso de globalización de la
economía
está generando en Argentina diversos procesos
territoriales
que señalan la necesidad de crear nuevas formas de
organización del territorio más funcionales para el
desarrollo
de la producción con inclusión social y
competitividad
internacional, estos procesos territoriales
emergentes son:
- formación de corredores bioceánicos,
- formación de nuevas regiones productivas,
- integración de regiones transfronterizas,
- demandas crecientes de infraestructura de
telecomunicaciones, redes
energéticas, redes generadoras
de sinergias, nodos
tecnológicos, nodos de servicios
especializados,
- revalorización de los centros urbanos bien equipados,
- revalorización de la infraestructura como factor necesario
del desarrollo,
- revalorización de la mano de obra especializada
y calificada, entre otros.
Frente a ellos aparecen como totalmente superadas
las
acciones vinculadas a las teorías de los polos de
desarrollo;
la de los polos de desarrollo industrial, la de los
ejes de
desarrollo, la de la política regional "desde
arriba", que
no son capaces de dar respuestas a la gestión de
los nuevos
procesos desencadenados recientemente en el
territorio.
El riesgo reside en ignorar estos procesos, en no
intervenir
en ellos en forma oportuna o en no prever los
desequilibrios
territoriales y ambientales que pueden ocasionar y
sus
respectivos costos económicos.
La situación
territorial del
país
El análisis de los antecedentes estadísticos, de
estudios
realizados por instituciones públicas y privadas y
por
organismos de CyT, permiten identificar diferentes
situaciones
territoriales que constituyen la línea de base de
las provincias
frente al proceso de desarrollo y ordenación
territorial que se
desea iniciar (1).
1- A fin de no
perjudicar la
lectura se
concentraron las
citas
bibliográficas clasificadas
temáticamente:
Datos referidos
a NBI y datos
demográficos:
INDEC. Censo
Nacional de
Población y
Vivienda. 2001
Datos referidos
a calidad de
vida de la
población: PNUD.
Informe del
Desarrollo Humano
de la Argentina.
2001 y 2002.
Datos referidos
al PBI: PNUD.
Informe del
Desarrollo Humano
en la
Argentina. 2002
Datos referidos
a empresas,
casas y
operaciones
bancarias:
IdePyME –
ABAPPRA en
Leopyme N° 31.
Junio. 2003.
Datos referidos
a línea de
pobreza y línea
de indigencia:
INDEC – EPH
Onda octubre
2002.
1- Algunas provincias, como Buenos Aires, Córdoba,
Santa Fe, La
Pampa, Entre Ríos y la Ciudad Autónoma
de Buenos
Aires, han desarrollado una
estructura económica
de buen tamaño, con marcada tendencia
6
a participar de los circuitos internacionales de
comercialización
(exportaciones-importaciones) en forma competitiva,
especialmente las tres primeras.
Contienen economías urbanas dotadas de un conjunto
de servicios para apoyo de la producción, con un
crecimiento
demográfico positivo sostenido. Concentran el 66,9%
de la
población nacional en sólo un 29.8% de la
superficie territorial
del país, con una modalidad de organización
predominantemente urbana, ya que entre el 88 y el
96 %
de su población habita en ciudades. Sólo el 15,3%
de
la población es rural, a pesar de la fortaleza de
su producción
primaria y de su participación permanente en los
mercados
internacionales. Concentran en conjunto el 75% del
PBI
nacional.
La calidad de vida de la población se ve reflejada
a través del
IDH (Indicador de Desarrollo Humano) que está
ubicado entre
el 0,867 para la Región Metropolitana y el 0,606 en
el conjunto
de la Provincia de Buenos Aires, Córdoba y Santa
Fe, ambos
los más altos del país.
Son herederas "ricas" del modelo
centro-periferia, cuya
estructura ha funcionado como zona de acopio, de
comercialización y de relación internacional con
los centros
capitalistas tradicionales, marcando un profundo
desequilibrio
territorial con respecto al resto del país.
El cambio a la economía globalizada ha puesto en
jaque su
funcionamiento pero rápidamente se está adaptando a
las
nuevas exigencias como consecuencia de su capacidad
para
manejar los capitales y las decisiones económicas y
políticas,
ya que se encuentran concentrados en ellas el 53%
de las
500 empresas más importantes del país, el 78,2% de
las
casas bancarias, el 88,8% de los préstamos
bancarios y el
89,4% de los depósitos.
La falta de planificación y previsión, la ausencia
de un modelo
de desarrollo claro y explícito y de políticas
territoriales
adecuadas, ha generado a través del tiempo, un
proceso
de desequilibrio territorial que se pone en
evidencia en
la distribución de la población, en los altos
indicadores
de concentración urbana y en el empobrecimiento de
la población. En este último tema es necesario
señalar
que internamente en esas áreas hay “bolsones” de
pobreza
significativos: el 56,7% de la población total se
encuentra bajo
la línea de pobreza y se llega a situaciones de
indigencia
(27,2 % de la población) fruto del deterioro del
nivel de
ingresos (–18,8 % de ingresos entre 1995-2000) y un
nivel
creciente de desempleo (tasas de desempleo 10,4 %
de la población activa) que han contribuido a la
aparición
de marginación social y situaciones de NBI altas
(21,6 %
de la población).
Existe un desequilibrio marcado entre estas
provincias y el
resto del país que lejos de suavizarse con el nuevo
modelo
de globalización, se acentúa como consecuencia que
estas
provincias contienen al conjunto de ciudades o
centros de
mayor capacidad gerencial y nivel de equipamiento,
la mayor
accesibilidad a la infraestructura y disponen de
sofisticados
servicios a la producción, elementos que les
permiten
reordenar su territorio y responder rápidamente al
modelo
de economía globalizada emergente.
2- Otras provincias argentinas, que han sido
identificadas
siempre como provincias ricas: las provincias
patagónicas;
Neuquén, Río
Negro, Chubut, Santa Cruz , Tierra del Fuego
y las de Cuyo;
Mendoza, San Juan y San Luis, asientan
su
esfuerzo en la calidad de sus recursos naturales y
en economías
fuertemente asentadas en modelos de monoproducción.
Estas provincias afirman su capacidad y fortaleza
en la
disponibilidad y explotación de recursos
específicos de alto
valor en el mercado nacional y externo (ganadería
ovina, lanas,
manzanas, vitivinicultura, horticultura, otras) y
la explotación
de recursos naturales no renovables (petróleo, gas,
energía
hidroeléctrica, etc.) que resultan estratégicos
para los
procesos productivos y el funcionamiento de la
actividad de
todo el país, tanto en el modelo económico anterior
como el
propuesto por la globalización.
Frente al nuevo modelo globalizado, Cuyo
–especialmente la
provincia de Mendoza- suma a la posición geográfica
estratégica en el oeste del país sobre las Rutas
Nacionales 7
y 40, el papel de cabeza operativa del Corredor
Bioceánico
Central, que facilita la integración dinámica con
la V Región
y Región Metropolitana de Chile - a las que provee
de gas
y que le dan acceso directo a los principales puertos
chilenosy
la reconversión de su agricultura intensiva hacia
la producción
de varietales finos para producir vinos de mercado
internacional.
Las inversiones realizadas en San Luis en la red de
caminos
responde también a esta necesidad de hacer más
fluido el
tránsito de camiones y el flujo comercial del
MERCOSUR.
En general, estas provincias tienen una buena
oportunidad
para posicionarse en el modelo de economía
globalizada ya
que atraen inversiones y capitales internacionales;
además,
se ha verificado la incorporación rápida del
turismo nacional
e internacional, cuyo efecto multiplicador se ha
reflejado
claramente en el equipamiento del territorio en los
últimos
años.
Tienen un buen nivel de desarrollo que se puede
apreciar
a través del IDH (Indicador de desarrollo humano)
que oscila
entre 0.529 y 0.566, semejante al de la Región
Pampeana.
Este conjunto de provincias sin embargo, tiene
debilidades
territoriales marcadas que resultan difíciles de
superar con
las finanzas propias de cada provincia:
- Se encuentran emplazadas en las zonas áridas y semiáridas
del país, con procesos de
desertización rápidos que tornan
a los recursos naturales
básicos (suelo y agua) en bienes
escasos, y por ende de alto
valor en el mercado. Son
necesarias fuertes
inversiones en la infraestructura para
el manejo del agua y la
recuperación de tierras, así como
también para la protección
ambiental.
- Las actividades económicas más desarrolladas se sitúan
en oasis que dependen del
riego, particularmente en Cuyo,
pero no todos los oasis
tienen las mismas posibilidades de
desarrollo, sobre todo
teniendo en cuenta la conectividad
con los principales centros
de comercialización. La provincia
de San Juan y los oasis del
sur de Mendoza, son los que
más dificultades presentan
en este sentido.
- Al igual que en el resto del país se han creado “bolsones”
de pobreza: en Cuyo 61,3%
de la población está bajo
la línea de pobreza y en la
Región Patagónica el 45,6%,
con situaciones de
indigencia marcadas (29,7 y 21 %
respectivamente) aunque en
estas regiones el deterioro
del ingreso no ha sido tan
marcado (–13.7 y --9.8,
respectivamente) como en
otras provincias. La población
con NBI está en el orden de
20.6 y 12,7% respectivamente,
muy por debajo de la media
nacional (23,8%).
- La pobreza se arraiga en las grandes y medianas ciudades
que son las encargadas de
abastecer de servicios tanto
a la población como a la
producción. La competencia
por el uso del suelo y por
la disponibilidad de servicios,
congestiona las ciudades y
los accesos y constituye una
limitante significativa
para el desarrollo de las condiciones
de competitividad de las
actividades económicas
instaladas o por
instalarse.
- Existe un marcado desequilibrio urbano rural; el proceso
de concentración urbana es
muy alto (81,5 % y 88.8%
9 respectivamente) por las condiciones del medio
natural.
La población rural es
escasa pero de alta capacitación
y especialización (18.5 y
11.2 %) aunque con ingresos muy
bajos.
- Existen vastas extensiones de territorio no ocupado, con
baja prestación de
servicios y baja accesibilidad, pero que
contienen recursos
estratégicos para el desarrollo nacional.
Actividades como la
minería, el uso de fuentes no
convencionales de energía y
otros, no han sido todavía
objeto de desarrollo por
parte de las provincias y del
gobierno nacional. Hay por
ende, un territorio subutilizado,
con recursos económicos
potenciales que todavía no
entran al mercado. En
muchos casos, especialmente en los
nombrados, la capacidad de
promoción de estos recursos
por parte de las provincias
es casi nulo, ya que disponen
sólo de 4.5% en Cuyo y 2.5%
en Patagonia de los
depósitos bancarios del
país y el 2.6 y 3.3 %
respectivamente de los
préstamos a la economía,
movilizados por menos del
11% de las casas bancarias
en su conjunto, sobre el
total del país.
3- Diferente es el destino seguido por el territorio
de otras
economías provinciales basadas en la agricultura de
monocultivo. Las provincias del NOA: Jujuy, Tucumán, Salta,
a las que más
recientemente se incorporan Catamarca,
La Rioja y
Santiago del Estero, mantuvieron en
buenas
condiciones de funcionamiento sus equipamientos
y demostraron buena capacidad de organización; pero
en las
últimas décadas del siglo XX comenzaron a presentar
fuertes
dificultades por la falta de adecuación a las
demandas de un
mercado agrícola internacional cambiante y más
exigente.
Sus estructuras productivas tuvieron serias
dificultades para
competir con ventajas frente al cambio de productos
(remolacha azucarera en vez de caña de azúcar, por
ejemplo)
y lograr una economía más diversificada. Sólo la
provincia de
Salta ha logrado mantener algún nivel de inversión
en forma
continua, como consecuencia de la posibilidad de
explotación
petrolera y la producción de vinos de alta calidad.
En la actualidad, los IDH de Tucumán y Salta están
casi un
40% por debajo de la media del país y decae
notablemente
en el caso de Jujuy (0.187) que junto con Formosa
tienen los
niveles más bajos de desarrollo del país.
Las provincias del NOA aparecen hoy como una
economía
debilitada desde el punto de vista productivo y
empresarial
y con muchas dificultades para poder adecuarse
funcionalmente a la economía globalizada. Estas
provincias
han sufrido una marcada baja en su nivel de
ingresos entre
1995-2000: en Tucumán –24, 4% y –18,8% en Salta. El
caso
de Jujuy con un deterioro de ingresos de solo 0,2%
revela
que la crisis en esta provincia estaba ya instalada
desde hace tiempo.
El NOA en su conjunto tiene el 69.4 % de su
población bajo
la línea de pobreza, un 35.1% en condiciones de
indigencia,
un alto porcentaje de población rural (21.5%) y de
población
desocupada (13.2%); en este último caso, es el más
alto del
país junto con las provincias del NEA (Corrientes,
Chaco,
Formosa y Misiones).
En este ambiente las ciudades se deterioran ya que
los
servicios para la población y la producción crecen
lentamente.
Las provincias atienden con grandes dificultades
esas
demandas como consecuencia de la fragilidad de su
recaudación. Se ha podido observar la necesidad de
recurrir
a en forma regular a subsidios del Gobierno
Nacional.
El problema más serio es que en el modelo actual
presentan
un muy bajo atractivo para la colocación de
capitales
productivos. En consecuencia, su territorio muestra
una
estructura poco funcional al nuevo movimiento de la
economía
nacional e internacional.
Sin embargo, desde el punto de vista estructural,
contienen
una red urbana que cubre a todas las provincias,
con un alto
índice de conectividad interna, que podría ser
rescatada para
estimular un nuevo modelo de organización
territorial
productivo, ya sea de mercado nacional o local.
4- Finalmente, encontramos algunas provincias, las que
forman el NEA: Corrientes,
Chaco, Formosa, Misiones,
donde los indicadores señalan territorios con un
nivel muy
bajo de accesibilidad a los servicios, capacidad
casi nula para
captar inversiones a través del mercado de
capitales privados
(sólo el 1,3 de los depósitos bancarios, y 2.3% de
los
préstamos totales) porque las áreas no resultan
interesantes
para la inversión productiva.
Asociado a ello ha avanzado sustancialmente la
pobreza: el
NEA tiene el 71,3% de la población por debajo de la
línea de
pobreza, el 41,9% de la población en indigencia y
un 35.1%
de los hogares con NBI: todos los guarismos son los
más
altos del conjunto nacional. La tasa de empleo es
también
la más baja: 30.2 de desempleo, junto con el
deterioro del
ingreso en los últimos años (-25,87 %).
11
La situación territorial de estas provincias se
desequilibra con
respecto a las demás. La situación de exclusión
social está
arraigada en la población urbana, pero sobre todo
en la
población rural que es la más numerosa del país
sobre el total
de población rural del país (23.7%) presentando
cuadros muy
agudos de marginalidad, desnutrición y deterioro en
la calidad
de los recursos humanos. La situación es, en muchas
aspectos sociales, de emergencia y la actitud del
Estado
Nacional es de asistencia permanente para colaborar
en la
superación de estas condiciones.
Es importante destacar sin embargo, que en el
contexto
del proceso de integración del MERCOSUR, estas
provincias
juegan un papel de enlace muy importante con las
ciudades
y regiones brasileras, situación que justifica la
preocupación
del Estado Nacional para vincularlas a través de
grandes
inversiones en puentes y caminos. Esta es una
oportunidad
significativa para lograr la integración de estas
provincias al
nuevo modelo económico e indica un vía positiva ya
que aún
en los casos de mayor debilidad territorial, la
estrategia
y la creatividad puede ayudar a captar
oportunidades
y desencadenar un proceso de reestructuración y
recuperación
de las áreas más abandonadas.
Los
desequilibrios desde la perspectiva de la infraestructura
y el
equipamiento
A este cuadro heterogéneo de desequilibrios
estructurales
del territorio nacional, se debe sumar una serie de
déficits
crónicos a nivel de infraestructura y servicios
básicos:
- Argentina cubre parcialmente las demandas de servicios
de agua de la población
(81%) y sólo un 43 % en desagües
cloacales. Las provincias
más vulnerables con respecto al
segundo tema son las
provincias de Catamarca, Córdoba,
La Rioja, San Luis, Santa
Fe, Santiago del Estero y
Tucumán. (INDEC, Censo
Nacional de Población. 2001)
- La red vial total del país tiene una extensión de 261.700
km., con altos déficits en
cuanto a su calidad, ya que
de ellos sólo el 27 % está
pavimentado. Los desequilibrios
son marcados:
12
- la red nacional está pavimentada en un 81%.
- Las redes provinciales (191.800 km.) tienen solamente
el 20% de su longitud
pavimentada.
Esta distorsión crea
situaciones de aislamiento, falta de
competitividad y baja
accesibilidad en zonas que podrían
competir mejor en los
mercados nacionales e internacionales.
(Dirección Nacional de
Vialidad. 2002)
- La disponibilidad de infraestructura para la producción
es heterogénea : "se
puede dividir" en seis grupos:
a) Provincias
con una buena disponibilidad y buen balance
de
infraestructuras: Neuquén, Río Negro, Mendoza
y T. del Fuego,
entendiendo por "balanceada"
a un acceso
homogéneo a las distintas dimensiones
de
infraestructura.
b) Provincias
de alta disponibilidad: Bs. As, Santa Fe y Zona
Metropolitana;
c) Buena
disponibilidad pero con un sector débil (2):
La Rioja, La
Pampa, Santa Cruz y San Luis;
d) Disponibilidad
intermedia balanceada: Chubut, Jujuy ,
Corrientes,
Tucumán y Córdoba.
e)
Disponibilidad parcial: Catamarca, San Juan, Entre Ríos y Salta.
f) Muy baja
disponibilidad: Chaco, Formosa, Santiago del
Estero y
Misiones 3.
2 Uno de los sectores de
infraestructura para la
producción (agua, red vial,
energía eléctrica, otro) tiene
menos desarrollo que los
demás en cada una de las
provincias consideradas.
3 PNUD: Aportes para el
Desarrollo Humano de la
Argentina 2002.
Competitividad de las
Provincias. Bs. As. Argentina,
2002, pág. 50
- En la actualidad una gran proporción de la población
está excluida y no puede acceder a las condiciones
que le permiten cubrir sus necesidades básicas, en salud,
educación, vivienda y otros aspectos fundamentales para
la calidad de vida. Esto constituye
una injusticia y
un obstáculo para el
desarrollo económico y social del país.
Es difícil estimar la
magnitud del problema porque
la exclusión no es un
estado preciso de fácil identificación
y adopta múltiples formas.
En este contexto, hay instalado
un proceso de inequidad
territorial derivado de un modelo
defectuoso de asignación de
recursos.
Por otro lado, existe una
aparente contradicción entre
el progreso y el
empobrecimiento avanzando simultáneamente,
que puede explicarse por
esa distribución inequitativa
en perjuicio de los grupos
más vulnerables de la sociedad.
13
Construyendo un
nuevo
Modelo de
desarrollo territorial
Los profundos procesos de deterioro, marginalidad
y desequilibrio territorial de nuestro país, y
paralelamente
la necesidad de revalorizar la capacidad interna de
las
diferentes provincias y áreas geográficas que lo
integran,
están señalando la necesidad de crear un nuevo
modelo de
organización territorial para el desarrollo del
país en función
de objetivos y metas comunes. Los actores
responsables
de llevar adelante estas tareas deberán no sólo
comprender
sino también atender los complejos procesos de
desarrollo
territorial actuando en dos frentes simultáneos:
- la definición permanente de objetivos y lineamientos
estratégicos y
- la ejecución e instrumentación de dichos lineamientos
en la práctica.
Se debe superar el abismo entre las palabras y las
cosas,
entre el largo y el corto plazo y tratar de unir
los deseos con
la realidad, las intenciones globales y
estratégicas de construir
un nuevo modelo territorial de país con la
ejecución concreta
que paso a paso conduzca a alcanzar los objetivos
planteados.
Para ello será necesario trabajar en cada momento
para:
- Intervenir sobre la composición territorial
del país y de
cada una de sus provincias, para mejorar su posición en
el nuevo orden globalizado, rescatando las capacidades
instaladas y estimulando la
superación de los déficits,
para lograr el nivel de
organización mínimo necesario
para que el país deje de
ser un mosaico desarticulado
y arranque como unidad
integrada
e integradora.
- Mejorar el nivel de desarrollo de las redes
urbanas
nacionales, provinciales y locales para que sean
funcionales tanto a la
calidad de vida de la población
como a su capacidad
productiva, moderando la
competencia por el uso del
suelo y estimulando
la racionalidad en el uso
de los recursos.
- Actuar selectivamente sobre las
características y
dotaciones de la estructura productiva, definida
en función de la
participación de las actividades
tradicionales y de las
actividades nuevas, ampliando
14 el empleo total en cada provincia o localidad para
superar los cuadros de
pobreza.
- Incrementar y racionalizar la dotación de
infraestructura
y servicios en cada provincia, articulando su
funcionamiento a nivel local,
provincial, nacional e
internacional para lograr
la integración interna y externa
del territorio y la
accesibilidad a los recursos
económicos potenciales.
- Trabajar sobre las zonas más atrasadas y menos
dinámicas para ayudarlas
a desarrollar un territorio
sustentables con sus
propios recursos naturales
y humanos, estimulando en
todo lo posible y en forma
creativa su capacidad
endógena de producción
y su vinculación con los
mercados nacionales y locales.
- Estimular y mantener el orden territorial y la
capacidad
de gestión en las provincias más dinámicas, para que
puedan colaborar
solidariamente en la construcción
de un territorio más
funcional, equilibrado y equitativo,
adaptado al desarrollo
social, económico y ambiental
deseado para la Argentina
futura y con capacidad para
sustentar los procesos
generados.
En síntesis, es necesario crear una nueva política
que permita
superar los desequilibrios señalados en las páginas
precedentes
y gestar un nuevo escenario territorial que
conduzca
a la construcción de una Argentina equilibrada,
integrada,
sustentable y socialmente justa.
15
La Política
Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (Capítulo 2)
El Gobierno Nacional atendiendo sus compromisos
sociales y
políticos con la sociedad argentina ha definido una
POLÍTICA
NACIONAL DE
DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL
de largo plazo que permitirá superar las
limitaciones que se han señalado en
el Capítulo anterior y que servirá además para
sustentar el
conjunto de las políticas nacionales, provinciales,
municipales
y sectoriales de desarrollo a poner en marcha,
de manera de lograr un territorio más equilibrado,
integrado, sustentable y socialmente justo.
Esta política consiste en guiar y orientar las acciones con
impacto
territorial hacia el desarrollo equilibrado,
integrado,
sustentable y socialmente justo del territorio
argentino,
buscando superar las visiones sectoriales de la
Argentina y
construyendo un nuevo modo de intervención
más sistémico y
global, capaz de aprovechar las
oportunidades
de desarrollo en el marco del nuevo
contexto
nacional e internacional.
No obstante, para lograr una intervención de esa
naturaleza
en la gestión del territorio no se puede depender
sólo de la
acción de las autoridades nacionales, es necesario
apelar a la
consolidación y fortalecimiento de los gobiernos
provinciales
y locales en el tema territorial, a la
participación social, al avance
de la integración socio-económica interna, de la
integración
y cooperación internacional – en particular en el
Bloque
MERCOSUR - y a la consolidación de un desarrollo
económico
sustentable y mejor repartido geográficamente. En
otras
palabras el desarrollo territorial depende, por un
lado, de una
compleja y dinámica vinculación entre territorio -
ambiente -
economía y sociedad y por otro lado de la
construcción de
una nueva manera de abordar y construir ese
territorio.
En función de ello, a través de esta Política de
Estado se
pretende que cada organismo incorpore la dimensión
territorial
en su gestión de gobierno y a la par, que la
sociedad
argentina comprenda que este tema es una
competencia
compartida con las instituciones de gobierno,
tomando
conciencia de su responsabilidad como actor
territorial. Se
trata de una perspectiva de carácter transversal al
conjunto
de la gestión socio-gubernamental que debe permitir
superar
la actitud de competencia entre provincias y entre
municipios,
para instalar modelos de gestión compartida del
territorio en
el contexto de un marco territorial nacional consensuado.
16
Este marco territorial consensuado de la Política
Nacional de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial es lo que
denominamos modelo deseado
de país, visión
prospectiva o la imagen del territorio que se
desea construir
en el largo plazo, o lo que en el
lenguaje
cotidiano se señala como el "hacia dónde vamos" o
"cómo
queremos que sea nuestro país en el futuro". Este modelo
deseado constituye una guía para orientar las
iniciativas
individuales y la organización del territorio
nacional hacia
el aprovechamiento de la diversidad natural, el
desarrollo
productivo, la creación de nuevos puestos de
trabajo, el
desarrollo y la valorización del patrimonio
histórico cultural.
A partir de esta voluntad común explícita será
más fácil
diseñar y poner en marcha un proyecto político
nacional
y superar la situación de "mosaicos"
regionales y provinciales
vigente.
No obstante, construir este modelo de país
denominado
Argentina 2016 implica una búsqueda de equilibrio entre una
visión pesimista fundamentada en los grandes
desequilibrios
regionales existentes, la debilidad institucional
de las
provincias para resolverlos y las durísimas
experiencias vividas
entre 2001/2 y un optimismo desmedido sin
fundamentos
históricos. Para resolver esta disyuntiva y avanzar
en la
definición de una visión prospectiva moderna,
democrática
y plural del territorio nacional es necesario
conjugar el rol
promotor del Estado con la visión anclada en los
valores y
las necesidades cotidianas de las personas. Sólo
considerando
estos dos enfoques se podrá definir un conjunto de
metas
competitivas desde el punto de vista económico,
inclusivas
desde el punto de vista social, equitativas desde
el punto de
vista político y sustentable desde el punto de
vista ambiental.
Los valores en
la construcción
de una Política
Nacional
de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial
El avance de la globalización ha profundizado en
los últimos
años una serie de debilidades y problemas
vinculados
fundamentalmente a la construcción de nuevas
desigualdades
y desequilibrios sociales y económicos. Estas
debilidades,
sumadas a las ya existentes, han desencadenado
problemas
sociales difíciles de manejar: marginación social
con aparición
de cuadros de pobreza extrema y hambre, desempleo
creciente, pérdida de calidad en los recursos
humanos
disponibles, discriminación y desigualdad de
género,
mortalidad infantil y materna sostenida, salud en
crisis, avance
de enfermedades ya desterradas, recursos naturales
en
retroceso, entre otros. A estas carencias
manifiestas en la vida
cotidiana de millones de argentinos se suma la
pérdida de
valores sociales y culturales que son
imprescindibles para
cohesionar una sociedad y llevarla por un sendero
de
progreso y desarrollo.
Así se advierte cómo el respeto por
la vida, las personas, los bienes ajenos, la
cultura del trabajo
se diluye junto con el sentido de dignidad,
integridad,
responsabilidad y honestidad. Se puede detectar
también
cómo el honor cede al oportunismo y el
aprovechamiento,
cómo la justicia cede ante la defensa de intereses
particulares
y la lealtad es desplazada por el servilismo,
hechos que
quedan demostrados a través de la deshonestidad, la
mentira,
la injusticia, la ambición desbordada, el soborno y
la
corrupción de la vida pública y privada.
¿Está de
acuerdo con que la declinación de nuestros
valores es la
base de la decadencia Argentina?*
* Fuente:
Graciela Römer y
Asociados en
Rotondi, G.,
Acevedo, P;
Aquin, N. y Nucci,
N. en
"Valores de Ciudadanía y
Prácticas
Solidarias". Escuela
de Trabajo
Social. Universidad
Nacional de
Córdoba, 2002.
Por otro lado, a través de diferentes análisis
sociales
se observa por parte de la población en general un
gran
descreimiento y descontento con las instituciones
garantes
de la ciudadanía civil y política a las cuales
responsabilizan
en gran parte por la decadencia moral y económica
del país.
Encuestas recientes demuestran de manera categórica,
que la
población en general cree que la crisis actual es
en gran parte
fruto de la pérdida de valores por parte de la
sociedad
argentina.
A pesar de estos hechos cotidianos y arraigados en
la
Argentina contemporánea, numerosos trabajos y
encuestas
sociales demuestran que los jóvenes mantienen hoy
en día
una mayor predisposición hacia los valores tales
como la
libertad, la justicia, la solidaridad, la igualdad,
manifestando
por otro lado una baja apreciación por los valores
que llevaron
al país a un profundo deterioro social (competencia
desmedida, fragmentación, individualismo,
corrupción,
enriquecimiento ilícito, etc.). Esta predisposición
por parte
de la población hacia valores más humanos son una
fuente
imprescindible de transformación social y cultural
de la
Argentina que es necesario revalorizar.
Desde esta perspectiva, el Gobierno Nacional a
través de
la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial se hace eco de
estas profundas necesidades cotidianas y demandas,
e intenta
revertir el proceso de deterioro social
reconstruyendo a través
de las diferentes políticas públicas, los valores
desde los
cuales se gestó históricamente la grandeza de
nuestro país.
El modelo de país deseado se inspira en
consecuencia, en
las necesidades reales y cotidianas de la gente y
en valores
sociales que intentan ser recuperados por la
sociedad
argentina como ha sido expresado a través de
diferentes
mecanismos sociales y políticos en los últimos años
(arraigo,
compromiso con el país, responsabilidad política,
respeto
mutuo, conciencia nacional, solidaridad,
participación,
creatividad, identidad).
La valorización de estas necesidades y la
recuperación de los
valores de las personas son lo que inspira a la
Política Nacional
de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, aportando
una visión de abajo hacia
arriba que complementa la visión del Estado y
permite generar
un escenario de alianzas entre Sociedad y Estado
para el
desarrollo real y posible del territorio. Señalan
además, la
necesidad de apoyar la ejecución de la visión de
largo plazo
sobre la estrategia de Desarrollo Local - es decir
el desarrollo
de los lugares cotidianos - para poder captar los
cambios, las
nuevas conductas y construir el escenario deseado y
posible
desde la perspectiva de las personas, considerando
al
argentino como actor multifacético responsable del
desarrollo
del territorio. La Política Nacional de Desarrollo
y Ordenamiento Territorial no
es un proyecto técnico vacío de contenido humano y
social;
por el contrario es y deberá ser una oportunidad
para que
los habitantes de esta tierra podamos recuperar los
valores
necesarios para disfrutar de una vida digna.
19
El rol y la
visión estratégica
del Estado en la
Construcción
de la Política
Nacional
de Desarrollo y
Ordenamiento
Territorial
La construcción de una Política Nacional del
Desarrollo y Ordenamiento
Territorial requiere de un Estado activo, promotor,
capaz de
estructurar políticas y estrategias operativas.
Para definir esa
Política de largo plazo, el Estado se apoya, entre
otros, en la
lectura de los siguientes fenómenos:
- Los paradigmas dominantes del siglo XXI, que reconocen
y consolidan la imagen de
la sociedad del conocimiento,
la flexibilidad de los
términos de intercambio, la integración
regional, la
interdependencia entre los componentes de
la sociedad global, la
protección del ambiente, las tramas
intangibles de la
información y la comunicación.
- Las tendencias y lógicas de integración con los países
fronterizos, las tramas
urbanas que genera y la formación
de nuevas regiones con una
organización territorial
diferente a las
tradicionales, pero capaz de asociarse
a ellas.
- Las dinámicas de regiones ganadoras y regiones
perdedoras propias del
proceso de globalización que afecta
no sólo las regiones de
nuestro país, sino también a los
grandes bloques económicos
internacionales como el Mercosur.
- La diversidad regional y local, los recursos naturales
y humanos disponibles, las
tramas, flujos y problemas
acumulados en el modelo
tradicional de desarrollo territorial.
- Las nuevas propuestas económicas del Gobierno Nacional
asentadas en el equilibrio
fiscal, la consolidación del
mercado interno a través
del aumento y expansión de los
salarios, tipo de cambio
competitivo para las economías
regionales y tasas de
interés que favorezcan la inversión
productiva, todo ello en un
marco de consolidación de la
integración económica de la
Argentina en el Mercosur
y el resto del Mundo.
- La dinámica y la trayectoria política de la Argentina que
desemboca en la
construcción de un modelo político más
justo y equitativo desde el
punto de vista económico
y social y más soberano
desde el punta de vista político
internacional.
20
Desde esa perspectiva, liderada por el Estado,
cobra especial
importancia entonces la reforma constitucional de
1994, los
acuerdos de integración y cooperación, los grandes
espacios
de integración transfronteriza en gestación, los
nuevos ejes
de desarrollo nacional e internacional o
regiones-corredor,
las nuevas iniciativas económicas y la necesidad de
redefinir
los territorios tradicionales a la luz de
dimensiones supra -
territoriales, apoyadas en los avances de la
información
y las comunicaciones.
El modelo de
país definido
por la Política
Nacional de
Desarrollo y
Ordenamiento
Territorial
En función de esta doble perspectiva de los valores
y las
necesidades de las personas y el rol activo del
Estado,
se definió el modelo territorial que se pretende
construir en
el horizonte temporal del año 2016 y que ha sido
denominado
"Argentina
2016". Fecha en que se cumple el
Bicentenario de la Independencia Nacional.
Este modelo territorial "Argentina 2016" es el de un país
equilibrado, integrado, sustentable y socialmente
justo, en
donde cada habitante de este suelo y su comunidad
haya logrado:
1. Desarrollar su identidad territorial y cultural
y su
sentido de pertenencia al territorio argentino.
2. Alcanzar el progreso económico según sus
capacidades y proyectos personales sin necesidad
de abandonar su región de origen.
3. Alcanzar la sustentabilidad ambiental de su
territorio para garantizar la disponibilidad actual
y futura de los recursos del mismo.
4. Participar plenamente en la gestión democrática
del territorio en todas sus escalas.
5. Acceder a los bienes y servicios esenciales,
posibilitando el desarrollo personal y colectivo
y una elevada calidad de vida en todos los rincones
del país.
El acercamiento y la convergencia entre la
perspectiva de las
personas y el rol activo del Estado constituyen la
base de una
nueva forma de hacer política territorial en
Argentina; desde
ese enfoque valorativo y estratégico, el desarrollo
se mide
tanto por los logros alcanzados por las personas,
como por la
cantidad y calidad de las inversiones, la
infraestructura
instalada o las acciones realizadas por el Estado.
En esta
visión la inversión se justifica, las acciones se
validan, las
políticas son eficientes, las intervenciones
exitosas, en la
medida que el habitante de ese territorio en
transformación,
logra asimilar los beneficios en provecho personal,
de su
familia, de su comunidad y participar en forma
activa del
progreso de su territorio.
A continuación se presenta cada uno de los logros
esperados
con sus correspondientes valores, políticas a
implementar
y productos a obtener:
Desarrollar la
identidad territorial y cultural y el sentido
de pertenencia
de la población al territorio argentino es
un logro que se sustenta en valores tales como la
conciencia
y el compromiso frente al territorio nacional. Ello
se logrará
a través de políticas que estimulen el desarrollo
de la cultura
y el patrimonio territorial en todas sus formas y
que consoliden
la identidad nacional y regional. Como producto de
estas
políticas cada persona podrá elegir y desarrollar
su proyecto
de vida en un ámbito territorial de respeto
cultural y equidad
social.
Alcanzar el progreso
económico según las capacidades
y proyectos
personales con la opción real de hacerlo en su
región de
origen es un logro ambicioso que
se alcanzará no
sólo con el desarrollo económico y el equilibrio
territorial del
país, sino también con el arraigo de la población a
su territorio
de nacimiento o de adopción. Las políticas a
desarrollar desde
el Estado se deberán orientar en este sentido a:
- Propiciar la integración y la difusión espacial de las
actividades y el equilibrio
territorial del país.
- Guiar y controlar el crecimiento espontáneo de las
actividades productivas
garantizando un uso equilibrado
y sustentable del
territorio.
- Integrar en forma fluida todo el territorio nacional,
incrementado la
accesibilidad, conexión e interrelación
entre pequeñas localidades,
ciudades y zonas de mercado,
acentuando a su vez la
conectividad con los países
limítrofes.
- Desarrollar la infraestructura para la producción (agua,
energía, comunicaciones) en
forma equilibrada y en función
de las potencialidades
regionales, en todo el territorio
nacional de manera que
posibilite la generación de nuevas
actividades y empleos.
Como producto de estas políticas las personas y sus
comunidades podrán acceder a los recursos
económicos,
ambientales, tecnológicos, información, accesibilidad
e infraesctructura suficientes para alcanzar sus
objetivos
personales teniendo la opción de hacerlo sin
abandonar
su territorio de pertenencia e identidad cultural.
Alcanzar la
sustentabilidad ambiental del territorio de
manera que se
garantice la disponibilidad actual y futura
de los recursos
del mismo es un logro que se sustenta en valores tales como
la conciencia ambiental, la responsabilidad activa,
el respeto
por la biodiversidad. Las políticas que
necesariamente deben
acompañar estos valores son:
- Capacitar y sensibilizar a la sociedad para generar
conductas ambientales
proactivas y responsables.
- Mejorar los conocimientos en torno a recursos naturales
y ambientales.
- Incorporar la dimensión ambiental y las variables
vulnerabilidad y riesgo
como temas transversales
en todas las políticas y
acciones territoriales públicas
y privadas a nivel federal,
provincial y local.
- Organizar y proteger el ambiente y el paisaje a través
de un manejo integrado de
los recursos del medio
natural, de los asentamientos
humanos y de zonas
de fragilidad económica y
social.
Como producto de estas políticas cada persona
y su comunidad podrán disponer de los recursos sin
poner
en juego la biodiversidad, aún frente a rápidos
aumentos
de productividad.
Participar en
la gestión democrática del territorio en todas
sus escalas es un logro que sólo se puede sustentar con
conductas responsables y democráticas en una
sociedad
organizada y con compromiso social. Las políticas
que se
deberán poner en marcha estarán orientadas a:
- Generar y fortalecer los instrumentos y las
organizaciones de
planificación y gestión territorial
en todos los niveles a
través del capital social
y humano disponible en cada
región.
- Consolidar la participación de los ciudadanos en torno
a la gestión y el desarrollo
territorial a través
de diferentes mecanismos de
participación
y sensibilización y de
educación formal e informal.
Como producto de estas políticas cada persona y su
comunidad podrán consolidar una convivencia pacífica, conreconocimiento pleno de
la legitimidad del Estado, con mayor participación ciudadana y competencia
legal y operativa en el
proceso de desarrollo y ordenamiento territorial.
23
El último logro esperado consiste en posibilitar el
acceso de la población
a los bienes y
servicios esenciales, posibilitando el desarrollo personal y colectivo y una
elevada calidad de vida en todos los rincones del país.
Cimentado sobre el valor de la dignidad de las
personas las políticas y los proyectos del Estado deberán:
- Ordenar el funcionamiento de los asentamientos humanos, a través
del desarrollo y la refuncionalización de áreas y ciudades, mejorando la
capacidad para organizar sus respectivas regiones y contener
laboralmente a su
población.
- Mantener un acceso equitativo a las infraestructuras; la
vivienda, los servicios y
el equipamiento social, sanitario
y educativo de manera que
se promueva la igualdad de
oportunidades de desarrollo
para todos los ciudadanos.
Como producto de estas políticas cada persona y su
comunidad podrán acceder al empleo, la vivienda, la
salud
y la educación a fin de desarrollar su proyecto de
vida.
Estrategia e
Instrumentos de la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (Capítulo 3)
Toda política requiere de estrategias e
instrumentos para poder ponerse en marcha y generar los efectos deseados.
La Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial crea el Sistema
Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
(SiNDOT) como estrategia
básica de intervención permanente, cuyo objetivo
central es articular y gestionar los planes, programas y proyectos de
desarrollo territorial y guiar las acciones
sectoriales con impacto territorial a nivel
Nacional, Provincial y Local. El Sistema Nacional de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial (SiNDOT) es el instrumento operativo a través del cual se
implementa la Política Nacional de Desarrollo
y Ordenamiento
Territorial. Señala el modo de intervención capaz de aprovechar
las oportunidades de desarrollo, permitiendo así
construir un mayor equilibrio
e integración territorial.
El gráfico siguiente presenta la organización de
las diferentes
instancias de la PNDT:
25
Para ello el SiNDOT pone en marcha tres componentes
básicos que debidamente articulados y movilizados
garantizarán el logro de los objetivos de la
Política Nacional
de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, estos
componentes son:
- El Plan Estratégico Territorial Nacional (PET), el mismo
define los planes,
programas y proyectos a poner en
marcha.
- El Sistema de Información, Vinculación y Asistencia Técnica para el
Desarrollo y el
Ordenamiento Territorial (SIVAT). Este sistema
genera la información
necesaria para la planificación,
articula y gestiona las
relaciones entre los actores y asiste
en términos técnicos,
metodológicos y económicos.
- Ley Nacional de Desarrollo y Ordenamiento del Territorio.
Define las normativas y las
reglas de juego de la
planificación y los
proyectos en marcha.
El Plan
Estratégico
Territorial
(PET)
El PET es un conjunto ordenado y articulado de
planes,
programas, proyectos y acciones territoriales
descentralizadas,
desarrollados en forma concurrente por el Gobierno
Nacional,
las Provincias y los Municipios, orientados a
cumplir con el
modelo de país definido por la Política Nacional
del Desarrollo y Ordenamiento
Territorial. El PET no constituye el "Gran
Plan" para todo el
país, sino que actúa selectivamente, en forma
estratégica, para
instalar un proceso de ordenamiento territorial
flexible y abierto
que permita construir un proceso de desarrollo
territorial bajo
un escenario de cambio permanente.
El PET es una construcción
política progresiva y por lo
tanto no se define solo de arriba hacia abajo, sino
que se va
construyendo paulatinamente en forma participativa
con los
actores de los diferentes niveles de organización
territorial
del País (Nación, Provincias y Municipios) con las
diferentes
organizaciones de la Sociedad Civil (Cámaras,
Federaciones,
Sindicatos, Universidades y Organismos de Ciencia y
Técnica,
etc.). La
ejecución del PET será por lo tanto
descentralizada,
dinámica y flexible. Bajo este
contexto,
las provincias y los municipios diseñarán y
reorientarán
creativamente el desarrollo de su territorio,
elaborando sus
planes de corto y mediano plazo, en sintonía con el
modelo
de país deseado.
26
La secuencia de formulación, ejecución, evaluación
y reformulación de los planes y acciones estará
definida por
el marco legal que sustente las políticas de
desarrollo
y ordenamiento territorial y por el ritmo político
institucional del
país, de manera que cada plan coincida con una
determinada
gestión política, pero respetando la continuidad de
los
objetivos de mediano plazo y el modelo de país “Argentina
2016”. Esta situación permite posicionarse en la perspectiva
de la planificación
estratégica, donde el diagnóstico de los
problemas y de las potencialidades del territorio
permiten
llegar rápidamente a la identificación de los
objetivos
específicos y metas de ejecución del plan y a la
elaboración
de un escenario territorial propuesto que reflejará
la situación
que se desea alcanzar en el corto y mediano plazo.
En la formulación del Plan deberán rescatarse los
esfuerzos
realizados a nivel nacional en las últimas décadas,
particularmente los documentos producidos (4) en el
nivel
nacional y la profusa documentación del sistema
científico
nacional en el tema, para poder avanzar rápidamente
en la
construcción de los objetivos de corto, mediano y
largo plazo
y no quedar atrapados en los procesos de
diagnóstico de la
situación nacional. La calidad de estos esfuerzos,
las
numerosas reuniones de consulta y de participación
en el nivel
institucional nacional, provincial e internacional,
permiten
afirmar que el Ordenamiento Territorial no genera
hoy
un proceso de debate nuevo en el país. El debate ya
está
instalado y se puede inferir la existencia de un
diagnóstico
general ya consensuado; el esfuerzo y el desafío
debe
orientarse hacia la puesta en marcha de acciones
concretas
de desarrollo y ordenamiento del territorio.
4 Subsecretaría
de Acción de
Gobierno-Secretaría
General
de la Presidencia
de la Nación:
Reflexiones y
orientaciones
para la
formulación de una
Política de
Ordenación
Territorial(1994)
Bases para la
formulación de
una estrategias
de Ordenación
Territorial
(1995), Comité
Federal de
Ordenación
Territorial , del
Programa de
Ordenación
Territorial
(1999)
PNUD:
Argentina: la
oportunidad
para su
reencuentro.
Metas de
Desarrollo de
la Cumbre del
Milenio.
Aportes para el
Desarrollo
Humano de la
Argentina
(2002)
En base a los “logros esperados” en el Modelo de
País
“Argentina 2016” se exponen las políticas y los
objetivos
sobre los cuales se va a centrar el Plan
Estratégico territorial
en los próximos cuatro años:
1: Desarrollar
la Identidad territorial, cultural y el sentido
de pertenencia
Política: Estimular el desarrollo de la cultura y
el patrimonio
territorial en todas sus formas.
- Diseñar e implementar planes, programas y proyectos
que permitan identificar,
preservar, desarrollar y difundir
el patrimonio cultural
regional.
- Relevar, consolidar y/o organizar redes temáticas
vinculadas al patrimonio
regional que permita mejorar la
27 planificación y las inversiones vinculadas a la
temática.
- Implementar acciones de promoción en forma conjunta con
las organizaciones
turísticas y culturales que permitan
difundir el patrimonio cultural
y consolidar las identidades
regionales.
- Valorizar los recursos patrimoniales como dinamizadores
de las economías locales y
regionales.
2: Impulsar el
progreso económico para que las personas
y sus
comunidades alcancen sus proyectos de vida sin
necesidad de
abandonar la región de origen
Política A: Propiciar la integración y la difusión
espacial
de las
actividades y el equilibrio territorial del país.
- Implementar acciones territoriales (integración espacial
de actividades,
cualificación de lugares, consolidación
de barreras sanitarias y de
áreas protegidas, etc.) que
permitan mejorar la
competitividad de las diferentes
regiones del país.
- Implementar acciones para la utilización de las nuevas
tecnologías de comunicación
para desarrollar el teletrabajo
y contribuir a la
descentralización y desconcentración
urbano territorial de la
Argentina.
Política B: Guiar y controlar el crecimiento espontáneo
de
las actividades
productivas garantizando un uso equilibrado
y sustentable
del territorio.
- Diseñar e implementar planes, programas y proyectos de
ordenamiento territorial de
manera de controlar y organizar
en forma eficiente el uso
del suelo y las actividades que allí
se desarrollan.
Política C: Integrar en forma fluida todo el territorio
nacional,
incrementando
la accesibilidad, conexión e interrelación entre
pequeñas
localidades, ciudades y zonas de mercado,
acentuando a su
vez la conectividad con los países limítrofes.
- Implementar acciones de mejoras de los diferentes modos
de transporte ya existentes
y crear nuevos servicios
complementarios para
consolidar la multimodalidad
y la competitividad del
sistema de transporte nacional,
incentivando la vinculación
interna, con los países limítrofes
y el comercio
internacional.
- Implementar acciones de mejoras de las redes de caminos
rurales, mineros,
turísticos y que sirven a otras actividades,
para tornar competitivas
dichas actividades y conectar en
forma fluida el territorio
nacional.
Subsecretaría
de Obras
Públicas.
Subsecretaría de
Coordinación:
Desarrollo e
Integración
Territorial.
Kirchner
Néstor: Plan de
Gobierno.
www.kirchnerpresidente.com.ar
CIMOP : Una
visión estratégica
del transporte
en Argentina.
Horizonte
2010.(2003)
Política D: Desarrollar la infraestructura para la
producción
(agua, energía,
comunicaciones) en forma equilibrada y en
función de las
potencialidades regionales, en todo el territorio
nacional de
manera que posibilite la generación de nuevas
actividades y
empleos.
- Planificar las infraestructuras para la producción en función
de los planes de
ordenamiento territorial y ambiental de
nivel nacional, provincial
y municipal.
- Diseñar e implementar nuevos mecanismos
de financiamiento y de
gestión para la creación
y mantenimiento de la
infraestructura.
3: Promover la
sustentabilidad ambiental del territorio
Política A: Capacitar y sensibilizar a la sociedad para
generar
conductas
ambientales proactivas y responsables.
- Diseñar e implementar estrategias y programas de
capacitación y
sensibilización ambiental a través del
sistema educativo formal y
no formal y de redes de
organizaciones no
gubernamentales.
- Identificar y consolidar las redes de educación ambiental
de nivel local y regional
para promover el uso sustentable
del territorio.
Política B: Mejorar los conocimientos en torno a los recursos
naturales y
ambientales.
- Consolidar una red nacional de investigación, información
y promoción ambiental con
la participación de los organismos
de ciencia, tecnología y
ONGs.
- Realizar estudios sobre capacidad portante de los
ecosistemas y/o diseñar
estrategias con organismos
competentes para su
evaluación, en base a la identificación
y/o diseño de inventarios
de recursos naturales y ambientales
y sus posibilidades de
desarrollo.
- Realizar estudios sobre el deterioro ambiental que provocan
y provocarán las diferentes
actividades económicas
actuales y futuras.
Política C: Incorporar la dimensión ambiental y las
variables
vulnerabilidad
y riesgo como temas transversales en todas las
políticas y
acciones territoriales públicas y privadas a nivel
nacional,
provincial y local.
- Diseñar e implementar programas de capacitación al
personal del sector público
en la temática ambiental.
- Mejorar el marco legal ambiental en todas las jurisdicciones
nacionales.
- Implementar acciones de fortalecimiento en las
administraciones públicas
en sus diferentes niveles para
que puedan administrar los
procesos ambientales de sus
respectivos territorios.
29
Política D: Organizar y proteger el ambiente y el paisaje
a través de un
manejo integrado de los recursos del medio
natural, de los
asentamientos humanos y de zonas de
fragilidad
económica y social.
- Diseñar y ejecutar planes y programas de ordenamiento
territorial y ambiental,
tanto en las zonas urbanas como
rurales y naturales.
- Diseñar y poner en marcha estrategias, planes y programas
específicos para
monitorear, prevenir y controlar los
fenómenos naturales de
carácter catastrófico en forma
coordinada con los
organismos de manejo de emergencias
existentes.
4: Impulsar la
participación comunitaria en la gestión
democrática del
territorio
Política A: Generar y fortalecer los instrumentos y las
organizaciones
de planificación y gestión territorial en todos
los niveles
territoriales (nacional, provincial y municipal) a
través del
capital social y humano disponible en cada región.
- Identificar a las competencias distribuidas entre los niveles
de autoridad formal
(nación, provincia, municipio) y las
entidades territoriales
para desprender funciones, obras
y servicios.
- Diseñar y crear redes y ámbitos formales para la
planificación estratégica
territorial, la concertación de
políticas territoriales y
la resolución de conflictos con
la participación del sector
privado y la sociedad civil.
- Diseñar y crear mecanismos de asistencia técnica y
financiera para apoyar a
las diferentes organizaciones
públicas y privadas
vinculadas al desarrollo territorial.
Política B: Consolidar la participación de los ciudadanos
en torno a la
gestión y el desarrollo territorial a través de
diferentes
mecanismos de participación y sensibilización
y de educación
formal e informal.
- Identificar y definir las instancias de participación
ciudadana en las políticas
y proyectos de ordenamiento
y desarrollo territorial.
- Formular y sancionar normas que regulen el régimen de
competencias de
participación social, explicitando con
claridad no solo el ámbito
territorial, la finalidad de la
participación sino también
la dimensión temporal
y oportunidad de la misma.
- Diseñar e implementar proyectos de capacitación y
sensibilización sobre el
alcance de las políticas territoriales
y la función de los
ciudadanos dentro de las mismas.
30
5: Posibilitar
el acceso de la población a los bienes
y servicios
esenciales en todo los rincones del país
Política A: Ordenar el funcionamiento de los
asentamientos
humanos, a
través del desarrollo y la refuncionalización de
áreas y
ciudades, mejorando la capacidad para organizar sus
respectivas
regiones y contener laboralmente a su población.
- Diseñar e implementar procesos de micro-regionalización
y desconcentración
territorial.
- Diseñar e implementar procesos que estimulen el
crecimiento de las ciudades
intermedias para asentar en
forma eficiente las
políticas de descentralización.
- Diseñar e implementar procesos para el desarrollo de los
asentamientos de rango
menor para que sean cabeceras
dinámicas de los
territorios rurales, mineros, turísticos
y de otras actividades.
- Diseñar e implementar un plan de control y regulación
del crecimiento de la
Región Metropolitana de Bs. As.
Política B: Mantener un acceso equitativo a las
infraestructuras, la vivienda,
los servicios y
el equipamiento social, sanitario y educativo de manera
que se
garantice la igualdad en la calidad de vida y en las oportunidades
de desarrollo
para todos los ciudadanos.
- Diseñar e implementar planes y programas habitacionales
que permitan el acceso de
toda la población a su propia
vivienda y la eliminación
de las villas miserias y los
asentamientos irregulares.
- Diseñar e implementar planes y programas de
equipamiento y de cobertura
de los servicios sociales
básicos, tanto en zonas
urbanas como rurales, de alta,
media y baja densidad.
- Mejorar la calidad y frecuencia de los servicios de
transporte y diseñar e
implementar planes y programas que
permitan el acceso
equitativo de la población a los bienes
y servicios básicos.
- Identificar y crear nuevos mecanismos y modos de
financiamiento y gestión
para la creación y mantenimiento
de la infraestructura y el
equipamiento social.
31
El Sistema de
Información,
Vinculación y
Asistencia
Técnica para el
Desarrollo
y el
Ordenamiento Territorial
(SIVAT)
Tal como fuera mencionado al inicio del Capítulo 3,
el Sistema
Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
(SiNDOT) posee como
segundo componente al Sistema de Información,
Vinculación y
Asistencia Técnica para el Desarrollo y el Ordenamiento
Territorial
(SIVAT). Este Sistema generará la
información
necesaria para planificar, articular y gestionar
las relaciones
entre los actores y asistir en términos técnicos,
metodológicos
y económicos, para ello se requiere de un conjunto
de
actores, vinculaciones institucionales, recursos e
instrumentos
de gestión movilizados en forma permanente para
asegurar el
proceso de desarrollo del territorio y los logros
esperados en
modelo de país de la PNDT.
Este conjunto de actores, recursos e instrumentos
no podrá
ser más como lo fue en el pasado sólo una dotación
exacta
de dinero, una base de datos o una biblioteca
especializada,
sino que deberá construirse una red de Actores e
Instituciones
(Gobierno Nacional, Gobiernos Provinciales,
Municipios,
Universidades, ONGs, Empresas, Gremios, Sindicatos,
Organismos de Cooperación internacional, etc.)
vinculados
entre sí, para fomentar y consolidar a través de
diferentes
mecanismos de asociación y cooperación las
siguientes
actividades:
- La generación, el intercambio y la difusión de
información territorial. Existen
en Argentina numerosas
fuentes y recursos de
información, no obstante la
información disponible se
encuentra en muchos casos
dispersa, fragmentada,
incompatible con otras fuentes
o con niveles de agregación
que imposibilitan su uso real.
Frente a esta situación la
puesta en marcha y la
valorización de la
información existente dentro de redes de
bibliotecas, centros de
documentación u otros mecanismos
permitirá mejorar la
calidad y la disponibilidad de la misma
mejorando sustancialmente
los procesos de planificación
y desarrollo territorial.
- La creación y transferencia de recursos
económicos.
Se concibe como el conjunto
de recursos de inversión
necesarios para iniciar y
sostener la Política Nacional de
Desarrollo y Ordenamiento
Territorial. No se trata de crear
32 un nuevo fondo, sino de coordinar los presupuestos
existentes y reorientar los
ingresos presupuestarios para
lograr sostener el proceso.
Eventualmente se buscarán
fondos externos no
reembolsables que se sumarán a los
recursos propios
reorientados. En este sentido se plantea
la necesidad de una
coordinación inteligente entre fondos
provinciales, nacionales y
locales para alcanzar los
objetivos propuestos.
- El desarrollo y la difusión de nuevos
conocimientos,
ideas y metodologías innovadoras en términos de
desarrollo territorial. Para
poder construir un modelo
alternativo de desarrollo
territorial en Argentina es necesario
entonces que los actores
vinculados a la red puedan
conocer enfoques y
metodologías sólidas, entender cuáles
son los procesos exitosos y
visualizar las posibilidades de
desarrollo. Es estratégico
y relevante entonces aprovechar
y capitalizar todas las
experiencias en la materia para poder
mejorar la eficacia de las
políticas y los proyectos de
desarrollo territorial en
Argentina. Para ello se recopilará,
sistematizará, evaluará y
difundirá información sobre
acciones, metodologías e
ideas innovadoras de desarrollo
territorial, de manera que
todos los actores vinculados a la
red puedan conocer otras
experiencias exitosas para que
iluminen los propios
proyectos. Esta actividad dará lugar
a la creación de un
Observatorio Nacional del Desarrollo
Territorial de la
Argentina.
- La prestación y obtención de asistencia
técnica
específica. Muchos proyectos
de desarrollo territorial en
Argentina fracasan debido a
la falta de asistencia técnica
adecuada. A través de esta
red se prevé la creación de
sistemas de información de
consultores y especialistas
en la materia y de
mecanismos de asistencia técnica en
estrecha vinculación con
Universidades, ONGs, y otros
organismos para agilizar
los procesos de formulación y
gestión de proyectos de
desarrollo.
- La adquisición de nuevas capacidades
vinculadas
al desarrollo territorial. El
desarrollo territorial requiere
de nuevas capacidades para
formular, evaluar y gestionar
proyectos. En este sentido
los organismos nacionales,
provinciales y locales, en
estrecha vinculación con las
Universidades y los
organismos de Ciencia y Técnica,
deberán armonizar sus
esfuerzos y coordinar sus acciones
para generar hoy los
recursos humanos necesarios para
el proceso de ordenamiento
del territorio argentino.
La oportunidad de formar
recursos humanos especializados
a través de sistemas de
becas, cursos especiales,
asesorías técnicas con
módulos de capacitación,
cooperación internacional y
otros, permitirán cubrir la
33 brecha de recursos humanos de un país como
Argentina,
donde la planificación
territorial integrada ha sido relegada
a acciones puntuales o en
otros casos han sido
discontinuadas o
interrumpidas.
- La articulación de actores y la gestión de
procesos.
La planificación del
desarrollo territorial no sería posible
si no existiese un proceso
permanente de articulación de
actores, gestión de
procesos y resolución de conflictos
entre actores e
Instituciones de diversos niveles. Estas
actividades son las que
permiten la construcción de los
procesos de desarrollo
concertado del territorio, y sobre
ellas se deberá poner un
énfasis especial.
El Ministerio de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios articulará la red de actores y recursos para el desarrollo
y el ordenamiento territorial a través del SIVAT.
El marco legal y
normativo
La Política y el Sistema Nacional de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial
prevén un tercer Componente; la Ley Nacional de
Desarrollo
y Ordenamiento del Territorio, la cual deberá
definir las normas
de la intervención territorial; la distribución de
competencias
entre la Nación, las provincias, los municipios y
las entidades
territoriales de la sociedad y las modalidades de
intervención
de cada actor. Este marco legal deberá orientar y
regular el
proceso de organización y ordenamiento territorial,
se reconoce
que su ausencia ha conducido a la presencia de un
marco
legal disperso que contribuyó a desarticular el
país, aumentar
los costos financieros, políticos y administrativos
vinculados
con el territorio y a limitar las bondades de la
descentralización
en la prestación de los servicios, entre otros
problemas.
En función de ello se prevé crear una Ley Nacional
de Desarrollo y Ordenamiento Territorial que
constituirá
el acto normativo de base para la planificación del
desarrollo
territorial; será ordenador del proceso y le dará
carácter
de permanencia y estabilidad a la PNDT.
De esta manera se deberá cumplir en forma concreta
con lo
que señala la Constitución Nacional reformada en
1994, para
orientar la construcción del territorio argentino
en tanto:
- El Art.7 5 inc. 19 otorga atribuciones al
Gobierno
Nacional para proveer al crecimiento armónico de la
Nación al poblamiento de su territorio, y a promover
políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el
34 desigual
desarrollo relativo de provincias y regiones.
- El Art. 124 facilita la posibilidad que las
provincias
participen y creen regiones que estén orientadas hacia
el desarrollo económico y social. En ellas se podrán
crear además instituciones orgánicas para el
cumplimiento de estos fines. No obstante, sus
atribuciones son limitadas como lo establece el Art. 26,
al prohibir la celebración de tratados parciales de
carácter político entre ellas.
- El Art. 41 otorga a la Nación la facultad de
dictar
normas que contengan los presupuestos necesarios
para la protección en materia ambiental, respetando
las jurisdicciones locales. Corresponde a las provincias
el dictado concreto de las normas ambientales; estas
normas están directamente vinculadas con el buen uso
del territorio y por ende presupone los planes y
programas de ordenamiento territorial que las provincias
pongan en marcha.
Elaborar este marco legal constituye una
oportunidad de
sostenibilidad en el desarrollo territorial del
país, no obstante
no se puede desconocer que existe una profusa
experiencia
en proyectos e iniciativas de carácter territorial
que no pueden
ser desconocidas. Es por ello que en la elaboración
de este
marco legal se deberán tener en cuenta también:
- Las leyes provinciales vinculadas al desarrollo territorial
y uso del suelo existentes,
la legislación ambiental, la de
manejo de riesgos y las que
se han producido desde la
gestión sectorial, a fin de
completar el panorama nacional
de base para la
construcción de la Ley Nacional
de Desarrollo y
Ordenamiento del Territorio Argentino.
- Los tratados que definen la integración de
Argentina
en el contexto internacional, teniendo especial atención
sobre aquellos que se
vinculan con MERCOSUR, a partir
del Tratado de Asunción,
firmado en marzo de 1991,
teniendo en cuenta además
entre otros:
- El trabajo realizado por las diferentes Comisiones
MERCOSUR y el
estado de avance logrado con
respecto al
territorio para consolidar espacios
productivos,
aprovechar recursos, proteger diferentes
tipos de
territorios, generar la infraestructura de base
y dinamizar los
intercambios tanto productivos como
culturales.
- La iniciativa para la Integración de la Infraestructura
Regional
Sudamericana (IIRSA) y el Plan de Acción
enriquecido por
los aportes del BID, la CAF y FONPLATA.
35
- Los diferentes aspectos de los tratados y acuerdos
de integración
bilaterales con los países vecinos, en
particular
aquellos vinculados con el tratamiento de
los pasos
cordilleranos.
- El Tratado de la Cuenca del Plata que favorece la
vinculación
fluvial y el tratamiento de los puertos.
- Los avances logrados a través de las redes formadas
por los
Municipios, como el FAM (Federación Argentina
de Municipios),
RAMA (Red Argentina de Municipios
Auto-sustentables),
Red de Ciudades del MERCOSUR,
entre otros.
- Las leyes, tratados y documentos que tienden a la
consideración
de los múltiples ambientes y recursos
naturales
existentes en el país y de los que comparte
con sus
vecinos.
Esta normativa deberá simplificar la legislación de
desarrollo
y ordenamiento territorial, regular en la materia,
orientar con
precisión y simplicidad las acciones provinciales y
locales públicas
y privadas - y adecuar la normativa a la realidad
territorial argentina. Deberá ponerse especial
énfasis en la
prevención de los problemas futuros, ya que
generalmente
aparecen una serie de conflictos paradigmáticos,
aparente
contradicción entre conservación y desarrollo,
pugna entre los
intereses públicos y privados y diferencias entre
la visión local
y la visión global de ámbitos superiores.
La Ley Nacional de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial
deberá contener entre otros:
·
Objeto y
finalidad de la ley.
·
Definición
clara de los conceptos involucrados: desarrollo, ordenamiento territorial, uso
del suelo, entre otros.
·
Definición de
las diferentes instancias comprometidas
y de coordinación general.
·
Definición de
las diferentes instancias de formulación
de planes y proyectos (nacional,
provincial, municipal,
etc).
·
Definición del
modelo de País deseado por la PNDT.
·
Tipos de planes
involucrados en la PNDT (nacionales,
provinciales, municipales,
urbanos, rurales, regionales,
microregionales y carácter
fronterizo transnacional).
·
Viabilidad de
los planes desde el punto de vista sociopolítico
(modalidades de
participación y sus
competencias), desde el
punto de vista económico-financiero
(recursos humanos,
naturales, financieros,
tecnológicos, otros) y
técnico (conocimiento
instrumental, tecnologías
preferentes, etc).
36
·
Responsabilidades
de las Provincias a nivel territorial,
competencias y
complementación con la Nación.
·
Responsabilidades
de los Municipios y gobiernos
locales a nivel
territorial, competencias y
complementación con la Nación
y las Provincias.
·
Responsabilidades
sectoriales a nivel territorial,
competencias y
complementación con los anteriores
·
Responsabilidades
de las entidades territoriales:
definición de las entidades
que serán reconocidas,
competencias, modalidades
de la participación
y de la complementación con
la gestión pública.
37
Conclusión
La Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial y el Sistema
Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
se conciben como bases
para construir la integración del territorio,
lograr el aumento de
la competitividad, alcanzar un desarrollo
socio-económico
nacional más equilibrado, y además como una
oportunidad
para que Argentina recupere su liderazgo
internacional, su
calidad de vida y mantenga una identidad nacional
con
sentido de pertenencia, basada en el reconocimiento
de la
diversidad de sus regiones.
Alcanzar el equilibrio y la eficiencia del
territorio significa un
extraordinario reto en la situación actual del
país, ya que
implica el refuerzo de las zonas estructuralmente
más débiles
sin dejar de impulsar a las que tienen mejores
posibilidades de
desarrollo, en un contexto de debilidad financiera
y económica
estructural. Construir ese escenario de cohesión
económico
y social en un contexto de justicia y equidad
necesitará, en
consecuencia, de esfuerzos de solidaridad,
responsabilidad,
complementariedad y alianzas estratégicas, capaces
de
superar las distorsiones económicas, el
clientelismo político,
la corrupción y el paternalismo, males
profundamente
arraigados en la Argentina reciente.
Es necesario recalcar que la prosperidad del país
depende
directamente del desarrollo de sus Provincias y
Municipios.
De su diversidad y de su esfuerzo debe partir la
construcción
y desarrollo del nuevo modelo de país, teniendo
conciencia
plena que la organización territorial por sí sola
está vacía de
contenido si no tiene como destino la equidad y el
bienestar
social, la construcción de la paz, el
fortalecimiento del tejido
socio-económico, la prosperidad general y la
garantía de los
derechos y deberes consagrados en la Constitución,
tal cual
lo establece el modelo de país deseado en la
Política Nacional
de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.
Para generar el nuevo escenario - considerado un
desafío
para toda la sociedad y su gobierno – es necesario
poner
en juego una estrategia de combinación entre la
visión global
y las intervenciones inmediatas, en la seguridad
que la
construcción del escenario deseado se basa en una
secuencia
ordenada entre: la revisión del escenario actual,
la definición
de un conjunto de estrategias que integren acciones
puntuales de pronta realización y la ejecutividad,
capacidad
gerencial y recursos para ponerlas en marcha.
El Gobierno Nacional al proponer la POLITICA
NACIONAL
DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL y sus
diversos instrumentos
y metodologías, lo hace con la finalidad de crear
un gran
pacto social para diseñar el futuro territorio del
país y
adecuarlo a la modernidad y a la competitividad
impuesta
por el nuevo entorno mundial. Esta ambiciosa labor
viene
impuesta por una realidad incuestionable e
insostenible del
territorio nacional y la necesidad de adquirir
significación en el
nuevo escenario internacional. Se ve claramente la
necesidad
de proyectar su posicionamiento a través de planes
estratégicos territoriales encaminados a adecuarse
a la
globalización de la economía, a la transformación
de la
sociedad y a las nuevas exigencias de calidad de
vida de sus
ciudadanos.
Es necesario que cada provincia y municipio, en
colaboración
con el Estado Nacional y la Sociedad generen un
territorio
atractivo para las inversiones, previsible
ambientalmente
y equitativo desde el punto de vista social.
El éxito de esta iniciativa dependerá de la
capacidad del
Estado Nacional de involucrar en el proceso a todos
los
agentes sociales y económicos, a los diversos
estamentos de
administración provincial y municipal para que - en
conjunto -
analicen el futuro, desarrollen las diferentes
etapas de esta
Política aunando los esfuerzos y las voluntades en
una misma
dirección y abandonando el individualismo que ha
caracterizado a gran parte de nuestra sociedad.
A lo largo de la discusión y el armado del Plan
Estratégico
Territorial, se deberán debatir temas espinosos y
delicados:
infraestructura, medio ambiente, retos sociales,
demandas
del sector productivo, procesos de integración
interregional y
otros, cada uno con sus demandas y necesidades
específicas.
Pero el diseño y debate tanto a escala del SiNDOT
como al
interior de sus tres componentes, con especial énfasis
en el
PET deberá dar lugar a la construcción de
escenarios de
colaboración, de negociación, de concertación y
participación
social, para encontrar las respuestas y nuevas
propuestas
para los nuevos desafíos.
Sin duda este camino es más largo y complejo, pero
el debate
enriquece la comprensión de los problemas
comunitarios y
permite alcanzar soluciones más duraderas y
sustentables.
La POLITICA
NACIONAL DE DESARROLLO TERRITORIAL
y en consecuencia el PLAN ESTRATEGICO TERRITORIAL
constituyen un desafío a la creatividad.
El modelo planteado: “Argentina 2016”, depende
de la reconstrucción de los valores nacionales, del
rol
promotor de un estado activo, del empuje de las
provincias
y municipios y sobre todo, de la capacidad de todos
los
habitantes de este suelo para crear solidariamente
su futuro
en base al modelo de país deseado.
39
Glosario de
términos
Análisis
territorial:
aproximación al conocimiento del territorio. Suma
del
conocimiento teórico disciplinar más la información
especializada que permite conocer y explicar, a
través de
un conjunto amplio de instrumentos, los procesos
territoriales.
Paso previo a todo esfuerzo de planificación.
Cohesión
económica y social:
expresión que el Acta Única Europea de 1987 daba a
la
voluntad de evitar disparidades regionales
excesivas y que
dio origen a la reforma de los fondos
estructurales.
Desarrollo
sustentable:
nivel de desarrollo alcanzable en la actualidad,
sin hipotecar
las condiciones de vida de las generaciones
futuras.
Desarrollo
territorial:
proceso de acrecentar o dar impulso a las
capacidades de
un determinado territorio y transformar su
estructura en forma
positiva. Potenciación de recursos naturales y
humanos de
un territorio determinado, para hacerlos
disponibles a la
economía y al uso social, a través de la gestión
administrativa,
la inversión económica, los mecanismos regulatorios
o los
incentivos.
Desequilibrios
interterritoriales:
disparidades en el nivel de desarrollo
socio-económico de
diversos territorios que forman parte de una unidad
superior.
Se conocen también como desequilibrios
interregionales.
Su corrección es el objetivo básico de toda acción
de
ordenamiento y de política territorial.
Diagnóstico
territorial:
evaluación del "estado" del territorio,
tanto desde la
perspectiva de los problemas territoriales que se
han de
corregir, de los procesos que se deben guiar, como
de las
potencialidades que se han de desarrollar. Es una
fase crucial
en el proceso de ordenamiento territorial.
Difusión
tecnológica:
es la progresiva adopción de la innovación por
parte de los
agentes económicos.
Ecodesarrollo:
modelo de desarrollo especialmente conciliador con
el medio
natural.
40
Eje de
desarrollo:
grandes corredores a lo largo de rutas de
transporte
importantes que unen varias áreas metropolitanas.
Equidad
territorial:
principio que propugna la convergencia del nivel de
desarrollo
económico de las distintas regiones y sus
respectivas
sociedades.
Escenario:
simulación - etapa a etapa – conduciendo un sistema
territorial
a una situación futura, representada por una imagen
de
conjunto de éste. Se realiza sobre la base de
conocimientos
científicos; información ambiental y
socio-económica de
conjunto (diagnóstico) y evaluación de tipos de
tendencias
en los procesos territoriales.
Estrategia:
conjunto de decisiones coordinadas que vinculan los
objetivos
de desarrollo con las acciones necesarias para
lograrlos.
Especifica los principales problemas que deben ser
resueltos
y las oportunidades que pueden aprovecharse.
Estructura
económica:
relaciones de interdependencia de fenómenos y
procesos
de cierta permanencia, que enlazan a los
principales
componentes de una realidad económica globalmente
considerada.
Estructura del
territorio:
está formada por los elementos vertebradores y
organizadores
del territorio, interrelacionados entre sí.
Factores de
desarrollo:
conjunto de fuerzas que intervienen positivamente
en el
desarrollo económico de un territorio. Equivale a
ventajas
comparativas y competitivas de un territorio.
Igualdad de
oportunidades territoriales:
propuesta de política territorial que no intenta
igualar los
resultados sino los factores de desarrollo de los
diversos
territorios.
Infraestructura:
conjunto de construcciones e instalaciones que se
requieren
para asegurar el funcionamiento de las actividades
productivas, promover el desarrollo comercial,
industrial,
agrícola y otros y facilitar el funcionamiento de
los
asentamientos humanos.
Metas de
ejecución del Plan:
cuantificación de los objetivos específicos,
expresado en:
metas de cobertura, metas físicas y metas
financieras que
se prevé realizar en un tiempo determinado.
Objetivo:
se entiende como una declaración razonablemente
inmutable
de lo que la política desea lograr.
Ordenamiento
del territorio:
según la Carta Europea de Ordenamiento del
Territorio es la
expresión espacial de las políticas económica,
social, cultural
y ecológica de la sociedad. Debe ser una política
de Estado y
un instrumento de planificación del desarrollo, con
perspectiva
global, prospectiva, democrática y participativa de
la
sociedad, que permite una apropiada organización
política-administrativa
de la Nación. Una versión mucho más
restringida, lo asocia y reduce a la planificación
física de los
elementos estructurantes de territorios de
diferente nivel
(nación, provincias, etc).
Paquete de
proyectos:
proyectos complementarios de inversión en
desarrollo
territorial: infraestructura, sectores de la
producción, servicios,
etc. El conjunto de proyectos está diseñado para su
ejecución
en una forma coordinada para lograr objetivos
predeterminados.
Plan:
grupo unificado de decisiones que expresa las
opciones de
desarrollo económico y social de un país o región,
incluyendo
las medidas específicas requeridas para alcanzar
objetivos
seleccionados. Se compone por una definición de
objetivos,
la organización y ordenamiento de los recursos
humanos y
materiales, los métodos y formas de organización,
un marco
de tiempo y sus metas de ejecución. Incluye la
ubicación
sectorial y espacial de las actividades y otras
especificaciones
para orientar la ejecución y el control del proceso
de
desarrollo territorial.
Plan
estratégico:
secuencia de acciones basada en los principios y la
metodología de la administración estratégica,
consistente en
concebir un futuro deseable, una situación objetivo
y señalar
los medios reales para alcanzarlo, considerando
desde el
inicio el conjunto de condicionamientos y
restricciones para
su realización. En forma permanente permite
identificar
tendencias y descubrir oportunidades, formular
objetivos con
perspectiva de futuro, definir líneas de políticas,
programas
y proyectos y promover el consenso y el compromiso
para la
acción.
Planeamiento
urbano:
ordenamiento del espacio urbano; comprende la
planificación
de ámbitos municipales-submunicipales e hipotéticamente
también de ámbitos supra-municipales y
metropolitanos.
Planificación
estratégica territorial:
aplicación de la planificación estratégica a
ámbitos territoriales
definidos: ciudades, regiones, etc.
Planificar:
someter las acciones a un orden o plan. Definición
de líneas
de acción encaminadas a conseguir objetivos y metas
de
ejecución fijados de antemano. Equivale a planear.
Política:
Conjunto de iniciativas, decisiones y acciones del
régimen
político frente a situaciones socialmente
problemáticas y que
buscan la resolución de las mismas o llevarlas a
niveles
manejables. No se debe confundir la política
pública con la ley
o la norma, ni tampoco se asimila a la política
económica.
Política
territorial:
política dirigida a coordinar y armonizar las actuaciones
con
incidencia territorial de los diferentes niveles y
sectores de la
administración. Concepto equivalente al de
ordenamiento del
territorio.
Polos de
desarrollo:
estrategia territorial clásica de la política
regional consistente
en concentrar las ayudas en núcleos previamente
seleccionados , donde se intentará reproducir el
proceso de
crecimiento autosostenido, que de una manera
espontánea se
había dado en regiones más desarrolladas.
Polos
tecnológicos:
concepto actualizado de polo de desarrollo, en el
que la
implantación industrial como factor de desarrollo
ha sido
reemplazada por la innovación tecnológica. Puede
considerarse equivalente a Complejo de Innovación
Tecnológica.
Programa:
conjunto coherente e interactivo de acciones y
proyectos
dentro de un determinado territorio o sector
económico-social,
ambiental, que se hallan sincronizados dentro de un
esquema
de planificación-ejecución.
Proyecto:
actividad de desarrollo socio-económico planificada
y orientada hacia metas precisas, que requiere
inversiones
financieras y participación humana por un tiempo
dado.
Región:
área que un país delimita para fines de
planificación
o desarrollo. Una región puede comprender más de
una
provincia o de un país. Para servir de base al
ordenamiento
territorial, debe tener autoridades constituidas a
nivel de
región.
Redes de
ciudades:
conjunto de ciudades fuertemente interconectadas, a
partir de
múltiples tipos de redes entendidas como sistemas
técnicos.
Redes:
sistemas técnicos de infraestructuras y equipamientos
que
pueden canalizar flujos de muy diversa índole:
mercaderías,
energía, personas, información, etc.
Sistema de
ciudades:
sistema cuyos elementos son las aglomeraciones
urbanas
y metropolitanas de un determinado territorio.
Usos del suelo:
actividades que se desarrollan o se pueden
desarrollar en un
determinado sector del territorio, según normas de
planificación establecidas.
Ventajas
comparativas:
factores favorables al crecimiento económico y el
desarrollo
social de un territorio, en un momento dado:
posición
geográfica, capacidad ambiental, recursos humanos
en el
lugar, infraestructuras, etc. Se puede identificar
con la calidad
geográfica del lugar.
Ventajas
competitivas:
elementos o formas de organización territorial que
hacen
a la habilidad o capacidad de un país, región o
territorio para
alcanzar la prosperidad y el progreso en forma
sostenida. En
este sentido la competitividad no se limita al
crecimiento del
producto o del ingreso, sino incorpora también
mejoras
en la equidad, entendidas como la reducción de la
pobreza,
la desigualdad social y la sustentabilidad
ambiental.
Glosario de
siglas
CIMOP: Consejo Interprovincial de Ministros de Obras
Públicas.
EPH: Encuesta Permanente de Hogares.
INDEC: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.
NBI: Necesidades Básicas Insatisfechas.
NEA: Noreste Argentino.
NOA: Noroeste Argentino.
PBI: Producto Bruto Interno.
ONG: Organismos no gubernamentales.
PET: Plan Estratégico Territorial.
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