ANTECEDENTES, ARTES, CIENCIA Y FIGURA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA REPUBLICA DE HONDURAS

TOMADO DEL DOCUMENTO DE: GIOVANNI BERTI Y CARLOS FERRUFINO / PROGRAMA PROMUDE - GTZ / PROYECTO PROA - GTZ / MODIFICADO AMPLIAMENTE POR LUIS MAIER Y MARVIN MELGAR DIRECCION GENERAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL / SECRETARIA DE PLANIFICACIÒN Y COOPERACIÒN EXTERNA / TEGUCIGALPA HONDURAS / 28 DE MAYO 2010.


La República de Honduras posee un territorio de 112,492 kilómetros cuadrados, con una división político-administrativa que consiste: 18 departamentos y actualmente divididos en 298 municipios. El país concentra importantes recursos naturales que son básicos para el desarrollo económico, donde destacan entre otros, los sectores: Forestal, industrial, agrícola, ganadero, turístico y minero, habitacional, etc. Presentando grandes limitaciones en su desarrollo y utilización adecuada debido a la falta de una estrategia nacional que permita orientar la inversión pública y la promoción de estos sectores estratégicos a nivel territorial.

Esta debilidad en la planificación y el adecuado manejo del territorio: Sus recursos naturales, sus recursos humanos, sus infraestructuras y equipamientos se evidenció claramente en octubre de 1998, cuando el Huracán Mitch causó miles de muertos y enormes daños económicos, con una pérdida de alrededor de 5,600 vidas, 600,000 damnificados y 3,800 millones de dólares en pérdidas económicas (70 % del PIB en 1998). Gran cantidad de los daños fueron debidos a la falta de planificación territorial; ubicación de desarrollos urbanos en áreas vulnerables, falta de medidas de prevención y mitigación de desastres, inexistencia de una política territorial adecuada y coherente, inexistencia de una política sobre asentamientos humanos entre otras.

No obstante han existido numerosas tentativas de planificación territorial que en muchos casos han resultado discontinuas, infructuosas y estériles, debido a la falta de continuidad de las políticas de estado (El gobierno entrante no continua ciertas líneas maestras de desarrollo del gobierno saliente), a la falta de la puesta en marcha y materialización de los proyectos (Documentos de papel que quedan engavetados y no se aplican) y a la falta de un verdadera voluntad política en darle al ordenamiento territorial el espacio adecuado y fortalecido para su posicionamiento y desarrollo que el tema requiere en estos tiempos de modernización y de globalización de las economías, (el ordenamiento territorial ha sido parte del programa de los últimos gobiernos pero los esfuerzos en la materia ha sido insuficientes).

Desde el inicio de la década de los ochenta, la Secretaria de Planificación, Coordinación y Presupuesto (SECPLAN) impulsó una serie de tareas encaminadas al planeamiento espacial. Con ese propósito, se elaboraron las “Orientaciones para el Desarrollo Regional 1979 – 83”, con las que se buscaba encauzar el ordenamiento territorial de las actividades socioeconómicas, dar orientaciones de largo plazo para la áreas prioritarias de acción a corto plazo y determinar proyectos para la estructura del espacio y la complementariedad entre las actividades humanas y los recursos naturales. También se generó una regionalización del país, la cual no fue sociabilizada ni implementada. A finales de la década de los 80´s del Siglo XX, se prepararon las bases de una estrategia de ordenamiento territorial, incluyendo un conjunto de lineamentos generales para políticas de desarrollo urbano, desarrollo rural, asentamientos humanos y protección del medio ambiente. Como parte de este esfuerzo, se logro identificar la información disponible y organizar una base de datos estadísticos y cartográficos sobre los componentes básicos del ordenamiento territorial: población, recursos naturales, infraestructura, servicios, amenazas y riesgo a la vulnerabilidad del territorio. En estas experiencias, el límite más evidente fue la deficiente cantidad y calidad de la información disponible.

Durante la década de los 90´s del Siglo XX, la situación mejoró con el establecimiento y desarrollo de bases de datos y creación de mapas sobre aldeas, cuencas, vegetación, etc. También surgieron una serie de iniciativas que están estrechamente relacionadas con el manejo de recursos naturales y el ordenamiento territorial. Entre ellos se puede mencionar el Programa de Apoyo a los Pequeños y Medianos Campesinos de Olancho (PROLANCHO), Plan de Desarrollo de la Región Centro Oriente (PRODERCO), plan Trifinio (Zona Fronteriza: Honduras, el Salvador y Guatemala), Proyecto de Ordenamiento Ecológico del Golfo de Fonseca (PROGOLFO), Proyecto de Desarrollo del Golfo de Honduras, Proyecto de Manejo ambiental de las Islas de la Bahía (PMAIB), Plan Maestro de Cuencas, Proyecto de Desarrollo de los Bolsones Fronterizos, Proyecto de Manejo de la Cuenca del El Cajón, Plan de Desarrollo de la Región Occidental (PLANDERO), Proyecto de Desarrollo del Bosque Latifoliado (PDBL), Programa Social Forestal de Honduras (PSF-PROFOR), Programa de Administración de Tierras de Honduras (PATH) y el Proyecto de Manejo de Áreas Protegidas.

B.1. Antecedentes
Durante los últimos años de la década de los 70, desde la Direccion de Desarrollo Territorial del Consejo Superior de Planificacion Económica (CONSUPLANE) y en el marco de la formulación del Plan Nacional de Desarrollo se inician algunas aproximaciones a la territorializacion de las inversiones en el país. Se da inicio a la construcción de una visión territorial del funcionamiento nacional y a proyectar iniciativas de “Ordenamiento” de algunas inversiones estratégicas para el país.

Desde el inicio de la década de los ochenta, la Secretaria de Planificación, Coordinación y Presupuesto (SECPLAN) impulsó una serie de tareas encaminadas al planeamiento espacial. Con ese propósito, se elaboraron las “Orientaciones para el Desarrollo Regional 1979 – 83”, con las que se buscaba encauzar el ordenamiento territorial de las actividades socioeconómicas, dar orientaciones de largo plazo para la áreas prioritarias de acción a corto plazo y determinar proyectos para la estructura del espacio y la complementariedad entre las actividades humanas y los recursos naturales. Se generó una propuesta de regionalización del país, la cual no fue socializada ni implementada.

A finales de la década de los 80´s del Siglo XX, se prepararon las bases de una estrategia de ordenamiento territorial, incluyendo un conjunto de lineamentos generales para políticas de desarrollo urbano, desarrollo rural, asentamientos humanos y protección del medio ambiente. Como parte de este esfuerzo, se logro identificar la información disponible y organizar una base de datos estadísticos y cartográficos sobre los componentes básicos del ordenamiento territorial: población, recursos naturales, infraestructura, servicios, amenazas y riesgo a la vulnerabilidad del territorio. En estas experiencias, el límite más evidente fue la deficiente cantidad y calidad de la información disponible.

Durante la década de los 90´s del Siglo XX, la situación mejoró con el establecimiento y desarrollo de bases de datos y creación de mapas tematicos y territorializados sobre aldeas, cuencas, vegetación, etc. También surgieron una serie de iniciativas que están estrechamente relacionadas con el manejo de recursos naturales y el ordenamiento territorial. Entre ellos se puede mencionar el Programa de Apoyo a los Pequeños y Medianos Campesinos de Olancho (PROLANCHO), Plan de Desarrollo de la Región Centro Oriente (PRODERCO), plan Trifinio (Zona Fronteriza: Honduras, el Salvador y Guatemala), Proyecto de Ordenamiento Ecológico del Golfo de Fonseca (PROGOLFO), Proyecto de Desarrollo del Golfo de Honduras, Proyecto de Manejo ambiental de las Islas de la Bahía (PMAIB), Plan Maestro de Cuencas, Proyecto de Desarrollo de los Bolsones Fronterizos, Proyecto de Manejo de la Cuenca del El Cajón, Plan de Desarrollo de la Región Occidental (PLANDERO), Proyecto de Desarrollo del Bosque Latifoliado (PDBL), Programa Social Forestal de Honduras (PSF-PROFOR), Programa de Administración de Tierras de Honduras (PATH) y el Proyecto de Manejo de Áreas Protegidas. Es decir, se comenzó a construir una temprana base de planificación territorial vinculada a los temas ambientales (recursos naturales) y de promoción del desarrollo.

Esta situación se alteraría a finales de 1998 cuando Honduras fue abatida por el Huracán Mitch. Este fenómeno natural se tradujo en uno de los mayores desastres ocurridos en la región centroamericana y solo en Honduras generó pérdidas de más de $5,000 millones. De acuerdo con cifras oficiales murieron cerca de seis mil personas y otras nueve mil se reportaron como desaparecidas. El Mitch evidenció que, a pesar de los esfuerzos antes citados, en Honduras prevalecía una condición de vulnerabilidad ambiental, social y económica vinculada a formas de ocupación del suelo poco apropiadas y a modelos de gestión política y económica que reñían con la sostenibilidad territorial. Este hecho puntual subrayó la importancia estratégica de abordar el tema del desarrollo con un enfoque que incorporará la reducción de las vulnerabilidades y de los desequilibrios territoriales.
Justamente, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a través del Convenio de Cooperación Técnica no Reembolsable ATN/JF-7218-HO, el gobierno de Honduras inició en diciembre del 2000, la formulación del Programa Nacional de Ordenamiento Territorial (PRONOT) con cuatro componentes principales: 1/ elaboración de la metodología de ordenamiento territorial; 2/ aplicación de procesos participativos de ordenamiento territorial en forma piloto; 3/ diseño de PRONOT; y 4/ asesoramiento sobre políticas y legislación de ordenamiento territorial. Con el PRONOT, Honduras se puso a la cabeza de la región centroamericana en el tema de Ordenamiento Territorial, incluyendo la creación de una metodología, un marco legal e institucional y un programa de actuaciones.
B.2. Marco legal / institucional
Inicialmente, el Gobierno de Honduras (Administración Flores Facussé) asignó a la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA) la responsabilidad del tema ordenamiento territorial, siempre vinculado al tema de recursos naturales y de creación de políticas para el uso, manejo y ocupación futura del territorio. En el marco del Plan Maestro de Reconstrucción y Transformación Nacional (Post Mitch) el SERNA constituyó una unidad institucional para tomar el liderazgo en el cumplimiento de esta función. También se avanzó en la formulación técnica y en la gestión política para la creación de la Ley de Ordenamiento Territorial cuya elaboración y discusión comenzó en 2000 y culminó en 2003 con la participación de diversas instituciones públicas, municipios, organizaciones no gubernamentales (ONG´s) y otras organizaciones de la sociedad civil, lo que permitió definir una nueva estructura institucional para el manejo del tema.
La Ley de Ordenamiento Territorial y su Reglamento General, propician un marco legal, para el ordenamiento territorial al considerar que el desarrollo del país es responsabilidad del Estado y la sociedad en su conjunto; y, considerando que la ocupación del territorio nacional presenta desequilibrios estructurales y brechas de desarrollo que limitan el derecho de las personas al trato justo y equitativo y la igualdad de oportunidades ; tomando en cuenta los avances tecnológicos, la apertura de las economías, su dinamismo y competitividad que obliga a las naciones a modernizar la gestión; que la gestión de los recursos nacionales: Humanos, naturales, técnicos y financieros deben ser protegidos y desarrollados bajo consideraciones estratégicas; considerando que el desarrollo podría limitarse por la falta de políticas sectoriales consistentes e integrales, estratégicos y que potencien el recurso humano como el más valioso de la nación agrega a la modernización del Estado los conceptos de descentralización y participación ciudadana y que incorpora el territorio como variables de gestión de desarrollo en condiciones de sostenibilidad.
Siguiendo esta línea se plantea el ordenamiento territorial como un facilitador y orientador para reducir la vulnerabilidad del territorio y de los asentamientos humanos, disminuir los riesgos de perdidas recurrentes de vidas humanas, infraestructuras, equipamiento social y servicios, aumentar la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones, crear la plataforma de conocimiento para el crecimiento económico local a nivel municipal, departamental y regional, acelerar la descentralización y mejorar la transparencia.

La Ley de Ordenamiento Territorial (LeyOT) fue elaborada por la Secretaría de Gobernación y Justicia (SGJ) mediante un proceso participativo, que incluye la consulta de todas las instituciones publicas relacionadas con el tema (En particular las que conforman el CONOT) y aprobada en la ciudad de Tegucigalpa Municipio del Distrito Central, en el Salón de Sesiones del congreso Nacional, a los treinta días del mes de octubre 2003, se publicó en La Gaceta No. 30277 del martes 30 de Diciembre de 2003.

El Reglamento General de la Ley de Ordenamiento Territorial (RegOT) fue elaborado por la Secretaría de Gobernación y Justicia y aprobado según Acuerdo No. 25-2004 el 02 de agosto del 2004, publicado en La Gaceta No. 30497 del sábado 18 de septiembre de 2004.
Como parte del cumplimiento del marco jurídico – legal y técnico establecido por la Ley de Ordenamiento Territorial se generaron las siguientes acciones:

Constitución y fortalecimiento de la Dirección General de Ordenamiento Territorial

Con financiamientos provenientes de programas y proyectos de la Secretaria de Gobernación y Justicia (SGJ), se contrataron los servicios de técnicos de apoyo para la DGOT, se adquirieron equipos informáticos y mobiliario básico y se impulsó la organización interna. Pese al beneficio que representó el apoyo de estos proyectos en términos de dar un primer impulso a la DGOT, debe señalarse que la focalización de la implementación y el cumplimiento de resultados de los mismos, descuidó la necesidad de fortalecer la institucionalidad propia de la Secretaria de Gobernación y Justicia, creando un apoyo que resultó ser inconstante y poco sostenible.

Instalación del Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial (CONOT) y del Comité Ejecutivo de Ordenamiento Territorial (CEOT)

La Ley OT establece lo siguiente:

“Articulo 9.- Se crea el Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial (CONOT) como un órgano deliberativo consultivo y de asesoría, no jerarquizado, con las responsabilidades de proponer, concertar y dar seguimiento a las políticas, estrategias y planes; en igual sentido, emitir opiniones, hacer propuestas e impulsar iniciativas en cuanto a la ejecución de programas, proyectos y acciones de Ordenamiento Territorial.


En cuanto a su implementación el CONOT fue formalmente instalado por el Presidente de la República en el mes de noviembre del 2004, contando con la representación de la mayoría de las entidades públicas y de la sociedad civil indicadas en la Ley. En el actual periodo de gobierno el CONOT fue instalado por el Presidente de la República en el mes de julio del 2008.

También la Ley de OT establece:

“Articulo 14.- El Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial, contará con un Comité Ejecutivo de Ordenamiento Territorial (CEOT), como un órgano operativo, responsable de facilitar y dar seguimiento a las acciones del Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial, el cual estará integrado por:

a) El Secretario de Estado en los Despachos de Gobernación y Justicia, quien lo coordinará;
b) El Secretario de Estado en los Despachos de Recursos Naturales y Ambiente;
c) El Secretario de Estado de Educación;
d) El Secretario de Estado en los Despachos de Obras Públicas, Transporte y Vivienda;
e) El Secretario de Estado en los Despachos de Agricultura y Ganadería;
f) El Comisionado de la Comisión Permanente de Contingencia (COPECO); y,
g) El Director Ejecutivo de la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON).”

Desde el 2004 el CEOT ha celebrado diez y nueve (19) reuniones hasta el presente mes de octubre de 2008. Las actividades más importantes estuvieron orientadas a la evaluación de varias propuestas para la conformación de “Áreas bajo Régimen Especial (ABREs)”, el análisis de temas como el abastecimiento de agua para la ciudad de Tegucigalpa, M.D.C., y el potencial desarrollo del proyecto Guacerique II.

Así también a la aprobación y ratificación de los reglamentos siguientes:

• El Reglamento General de Comisiones Adscritas al Comité Ejecutivo de Ordenamiento Territorial (CEOT);
• El Reglamento Interno de la Comisión Técnica Interagencial de Tierras (CTIT);
• El Reglamento Interno de la Comisión Interagencial de Datos Espaciales (CIDES), y;
• El Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Nacional de Asentamientos Humanos, Infraestructura y Equipamiento Social (CNAES).
Cabe resaltar que la amplitud de visión del tema en la Ley hondureña resulta en una compleja estructura institucional: 19 instituciones tienen funciones vinculadas al procesamiento y sistematización de información; 20 instituciones representadas en el CONOT (coordinadas por Gobernación); 7 instituciones en el CEOT; además de Concejos Departamentales y del establecimiento de competencias a gobernaciones departamentales y a municipalidades.
Como se ha señalado, la ley hondureña propone la integración de un universo amplio de instituciones a la dinámica de ordenamiento territorial, dentro de la cual las municipalidades juegan un papel central.

Por un lado se les confiere claramente la competencia de regir el tema dentro de sus jurisdicciones con la asesoría del CONOT y se da a los concejos municipales la posibilidad de establecer regulaciones por medio de ordenanzas municipales. También se prevé la eventual organización de asociaciones de municipios, ya sea a la escala regional, que no queda predefinida dentro de la Ley o por interés ambientales de las municipalidades, tampoco sin indicar mayores restricciones o condicionantes y dejándolo por lo tanto a criterio local. Por ultimo es relevante que dentro del Concejo Nacional de Ordenamiento Territorial, que es teóricamente la máxima autoridad en el tema a nivel nacional, se incorpora la participación de un representante de la Asociación de Municipalidades de Honduras (AMHON) en pie de igualdad que otros tantos ministerios del gobierno central y representantes sectoriales de la sociedad civil. Lo cual, al menos a nivel teórico, confirma la importancia del actor local en el ordenamiento propuesto.

Finalmente hay que destacar que la Ley hondureña intenta abordar dos temas paralelos al ordenamiento territorial para definir una postura de país: a/ la descentralización, donde incluso se llegan a definir funciones y competencias por nivel del Estado; b/ la participación ciudadana. Por ello resulta claro que la Ley Hondureña es la más compleja e integral en Centroamérica, aunque probablemente por la misma razón no haya avanzado substancialmente en su aplicación y ejecución.
B.3. Instrumentos para el ordenamiento y desarrollo territorial
De acuerdo con el art. 46 de la Ley de Ordenamiento Territorial, el marco instrumental para la planificación del Ordenamiento Territorial se conforma de un grupo de planes de diferentes escalas territoriales pero que comparten la característica de estar subordinados a las políticas y estrategias definidas por el CONOT. Los instrumentos considerados por la ley son:
• PLAN NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL: Instrumento técnico-político que contiene normas generales que regulan el uso del suelo, la administración de los recursos naturales y la ocupación integral del territorio. Es de largo plazo, orienta actividades de los sectores económico, ambiental y social a nivel nacional, regional, municipal y en áreas bajo régimen especial, sirviendo de marco de referencia a los diferentes planes y estrategias sectoriales.
• PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL: Instrumento técnico de similares características en el ámbito regional. El sistema de regiones será establecido por el Gobierno Central;
• PLAN MUNICIPAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL: Instrumento técnico de características similares en el ámbito municipal;
• PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE ÁREAS BAJO RÉGIMEN ESPECIAL: Instrumento técnico de regulación territorial de estos espacios; y,
• OTROS PLANES DE ORDENAMIENTO: Requeridos para la gestión del Ordenamiento Territorial en circunstancias que lo justifiquen a juicio del CONOT


Adicionalmente, la ley contempla un conjunto de instrumentos de registro que deben estar asociados a los instrumentos de planificación. Entre ellos destacan: 1/ Mapa Nacional de Zonificación Territorial (MNZT), que contendrá información espacial sobre la ocupación, afectaciones, usos y potencialidades del suelo y los recursos, los datos estadísticos disponibles elaborado en un sistema de GIS.; 2/ Sistema de Catastro Nacional y catastros municipales; 3/ Registro de la Propiedad; 4/ Planes reguladores municipales y sus mapas; 5/ El Registro Nacional de Normativas del Ordenamiento Territorial; y 6/ Otros instrumentos que registren usos, ocupaciones, derechos, afectaciones, servidumbres que recaigan sobre el suelo, sus anexidades o cualquier otro factor que se pueda expresar en el plano territorial. Se debe destacar además la existencia del Sistema Nacional de Información Territorial (SINIT), que comprende el conjunto de sistemas informáticos, censales, estadísticos, catastrales, de propiedad y bases de datos de referencia territorial que manejen las distintas instituciones gubernamentales y que concurren en un sistema de información integrada, de acceso público para todos los interesados (ver www.sinit.hn).

Resultados del Análisis Comparativo Multivariable (ACM) de los modelos de planificación territorial en el nivel municipal (con énfasis en la planificación en ordenamiento territorial)

La planificación de para el “Ordenamiento Territorial” en Honduras se ha realizado desde hace más de una década y para el efecto se han utilizado diversidad de planes (Planes Municipales de Ordenamiento Territorial, Planes Estratégicos de Desarrollo Municipal, Plan Municipal de Gestión de Riesgos, Plan de Acción Ambiental Municipal, Plan de Manejo Forestal y Plan de Manejo de Microcuencas) . Son seis tipos de planes que tienen el común denominador de la preocupación con la ordenación del territorio y que orientan y revisan técnicamente varias instituciones gubernamentales nacionales, poco coordinadas entre ellas. Además, la elaboración de los planes generalmente se hace a través de consultorías externas a los municipios, dejando a un grupo de empresas desarrollando procesos altamente técnicos con poco empoderamiento social.

La planificación territorial se convirtió en una prioridad nacional a raíz de los grandes impactos que causó el huracán Mitch sobre la infraestructura, los asentamientos humanos y las zonas productivas de varias regiones de país. Se ha considerado que al disponer de una regulación y un control sobre el uso y ocupación del suelo, a través de planes de ordenamiento territorial municipal, y en particular de una zonificación que señale lo que se puede o no realizar en las diversas áreas de los municipio, será posible restablecer y prever la armonía de las actividades socioeconómicas con respecto al medio natural y prevenir los impactos negativos de los desastres naturales.

La ordenación del territorio que ha hecho carrera en Honduras se ha centrado en establecer una zonificación físico – espacial que no ha sido resultado de procesos de planificación que reconozcan el “territorio” con sus actores e instituciones, como sujetos de desarrollo, y en particular las administraciones gubernamentales no se sienten comprometidas ni habilitadas institucionalmente para responsabilizarse con el ordenamiento territorial. En consecuencias, el plan ha sido en general inoperante y poco ha contribuido a los propósitos primarios de armonizar los usos y ocupación del suelo con las actividades socioeconómicas y de contribuir a elevar las condiciones socioeconómicas.

Otra deficiencia notable del ejercicio de la planificación municipal es la falta de enfoques de desarrollo para guiar tanto la elaboración del plan como su implementación. Los documentos plan y la forma como las administraciones municipales los asimilan muestran carencias en definiciones sobre el tipo de desarrollo pretendido y esto lleva a que finalmente el plan de acción se relegue a algunos ejercicios de priorización de obras dirigidas a atender, con limitados recursos financieros, un amplio rango de necesidades básicas, sin una perspectiva estratégica y de largo plazo. De esa manera no es posible actuar eficaz y eficientemente sobre los factores estructurales para el desarrollo municipal sustentable . En la explicación de la inoperancia de los planes de ordenamiento municipal se conjugan una serie de factores que es necesario revisar individualmente una serie de factores que es necesario revisar individualmente y mirarlos a la vez de manera interrelacionada porque son parte constitutiva de un sistema de planeación, que normativamente esta delineado, pero que en la práctica no funciona como tal. Esos elementos del sistema de planificación se refieren a la manera como se está abordando el sujeto planificado, a las metodologías de planificación, a los contenidos de las metodologías, a las habilidades de los planificadores, a los consultores, y a las instancias y autoridades del sistema de planificación.

El municipio como organización territorial físico – espacial, socioeconómica y política institucional no es un recipiente pasivo de disposiciones sobre las zonificación del territorio. Estas deberían ser un medio y no un fin en si mismas; es necesario entender el ordenamiento territorial en función del desarrollo socioeconómico, descentralización y la sostenibilidad ambiental. Las concepciones avanzadas de la planificación para el desarrollo territorial no se limitan al tema de la localización para el desarrollo territorial no se limitan al tema de localización y uso del suelo, ahora dirigen la atención principalmente hacia la creación de condiciones para el desarrollo “endógeno”.

Según lo anterior, se subraya la necesidad de rediseñar los métodos de planificación para orientarlos hacia la identificación de acciones que permitan despertar y movilizar los potenciales para el desarrollo territorial. Esto significa utilizar enfoques de desarrollo que lleven a los actores e instituciones locales no solo a expresar sus necesidades y deficiencias municipales, sino principalmente a reconocer, valorar y movilizar sus capacidades de autodesarrollo y de construcción de iniciativas colectivas y de organizaciones alrededor de visiones de desarrollo compartidas y transformadoras.

Es recomendable pensar la planificación del ordenamiento territorial desde los enfoques del desarrollo territorial y en consecuencia el desarrollo necesita ser entendido como una construcción socioeconómica y cultura, donde las infraestructuras, equipamientos, servicios, zonificación espacial son importantes, pero teniendo en cuenta que ellas por si solas no crean desarrollo. Para el efecto la planificación territorial que tradicionalmente se práctica en Honduras deberá ser repensada en términos de los componente técnicos y de procesos sociopolíticos de desarrollo territorial dirigidos a crear capacidades de desarrollo local endógeno. En resumen podemos establecer que en el país existen los siguientes elementos de planificación territorial a nivel regional y municipal:

• 296 Planes Estratégicos de Desarrollo Municipal
• 74 Planes Municipales de Ordenamiento Territorial
• 78 Planes Municipales de Gestión de Riesgos
• 62 Municipios con PMOT y PMGR integrados
• 5 Planes Regionales de Ordenamiento Territorial a nivel de Mancomunidad

El rediseño de la planificación y cada elemento del sistema de planificación se realizarán con relación al componente técnico y de procesos. Desde el punto de vista técnico consiste en disponer de talento humano formado idóneamente en la planificación del desarrollo territorial, en cada realidad territorial, en utilizar conceptos y enfoques de desarrollo apropiados y ajustados a cada realidad territorial local. También comprende la identificación y procesamiento de la información para constituirla en nuevo conocimiento y en insumo clave para orientar una toma de decisiones estratégicas; así será posible proveer actuar sobre los asuntos fundamentales y suministrar los criterios técnicos para que cada integrante de las instancias sociopolíticas de la planeación desempeñe su rol con la mejor ilustración posible. El componente de proceso de construcción socio política para el auto desarrollo local, diseñado técnicamente, tendrá como propósito incorporar durante la elaboración del plan los elementos humanos, de organización social, institucional y política indispensables para que los actores se empoderen y activen sus capacidades para liderar, corresponsabilizarse y autogestionar su desarrollo presente y futuro.

Siguiendo en línea del componente de proceso sociopolítico, es necesario que la planificación del desarrollo municipal se articule claramente con cada nuevo período de gobierno, abriendo espacios para que el nuevo gobernante impulse su proyecto político de gobierno, dentro de un proceso de planificación estratégica de largo plazo que evite que cada gobernante inicie de cero y cambie totalmente su equipo de gobierno. Además, es recomendable que cada gobernante se comprometa con su respectivo proyecto político, de manera que su gestión contribuya claramente a la construcción de la visión compartida de desarrollo, rindiendo cuentas ante la ciudadanía por tales ejecutorias.

La transformación para el desarrollo territorial y la creación de condiciones de sustentabilidad se logran con acciones perseverantes de largo plazo, por lo tanto se necesita la continuidad y actualización, cuando se requiere, de las políticas y estrategias; cuidado que estén dirigidas hacia la construcción de la visión compartida de desarrollo. Para esto es necesario el liderazgo y comprimíos políticos, la participación y vigilancia de la comunidad en general, el uso de un sistema de evaluación y seguimiento de resultados de la planeación y gestión del desarrollo territorial, la consolidación de une quipo técnico de gobierno, con la habilidades requeridas para gestionar el desarrollo de manera permanente y construirle viabilidad al plan.

Por otra parte, se observa que existe preocupación por los impactos en el desarrollo territorial y ordenamiento territorial de modelo productivos en regiones donde predominan los enclaves económicos . Este tipo de modelo de industrialización, tipo maquilas, o agroindustrias (como puede suceder con la palma de aceite y la caña de azúcar, entre otros productos) necesita acompañarse con políticas y estrategias de desarrollo territorial endógeno, que provean, entre otros aspectos, un entorno territorial que favorezca la creación de cadenas de valor empresa – territorio y permitan que el crecimiento económico se transforme en generador de empleos locales adecuados y bien remunerados. Es necesario además, posibilitar la generación de valor agregado, la retención y reinversión local de los excedentes, una relación armónica de la actividad económica con el medio natural y el mejoramiento continúa de la calidad de vida. En otras palabras, es importante que las políticas, planes y estrategias de desarrollo territorial se dirijan al lograr el “desenclave” de dichas economías .

En base a lo citado en los párrafos anteriores se ha logrado identificar dos grandes vacios instrumentales e institucionales:

Primero: La necesidad de crear una “única” plataforma de planificación territorial que permita delinear a través de ordenamiento, gestión y desarrollo los niveles territoriales (nacional, regional, departamental y municipal), partiendo de la elaboración de una “normativa única” debidamente instrumentada, validada y sociabilizada que permita romper la monotonía que ha desvirtuado, desacreditado y minimizado el impacto de la planificación para el crecimiento social y económico, el equilibrio de los recursos naturales y sobre todo el fomento de una “identidad territorial”.

Segundo: La falta de una estructura “institucional” intermedia que mejore los niveles de coordinación y gestión territorial, siendo el ente articulador de los sistemas y modelos de planificación territorial, entre el nivel central y municipal, que sea la co-responsable técnica de la implementación y seguimiento de los nuevos enfoques y modelos de planificación territorial.

En búsqueda de establecer una plataforma conceptual e institucional, la Secretaria de Gobernación y Justicia (SGJ) y la Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGOT) ha venido realizando diferentes acciones de coordinación intra e inter institucional para promover un modelo unificado de planificación y la creación de una estructura institucional intermedia.

Iniciando este esfuerzo en forma estructurado con el desarrollo del taller de “Análisis y Unificación de Criterios Metodológicos para la Planificación Municipal”, realizado entre el 9 y 11 de julio, 2008, motivado por la Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGOT), donde participaron, cuyo objetivo principal fue “Analizar y unificar criterios metodológicos de la planificación estratégica y territorial que nos lleve a promocionar y apoyar un solo instrumento de planificación o definir estrategias de aplicación de los mismos, pero que facilite y simplifique la gestión administrativa municipal y por ende el desarrollo de los pueblos”.

Como principal producto del taller se definió la necesidad de realizar una “consultoría”, realizada entre los meses de Agosto y Septiembre por el consultor internacional D.Sc. Marvin Melgar Ceballos. Consultoría que permitiera establecer la situación actual de la planificación territorial a nivel municipal, proponer una normativa unificada de planificación territorial a nivel municipal y regional, así como establecer los pasos metodológicos subsiguientes que permitieran definir la ruta de seguimiento para superar las limitaciones encontradas en los modelos, enfoques y sistemas de planificación territorial.

Entre los principales hallazgos de la consultoría se encuentran:

 La estructura “metodológica” posee un “índice de similitud” es de 0.71 (71.0 %) ó “nivel alto”, lo cual coincide con la apreciación de funcionarios y técnicos municipales a establecer que se siguen los mismos procesos participativos, con similares metodologías, concluyendo en diferentes documentos (Ver tablas del Análisis Comparativo Multivariable en Anexo No. 6) ;
 En cuanto a los “enfoques metodológicos” existen una multiplicidad en los planteamiento, teniendo un “índice de similitud” de 0.51 (51.0 %) o “nivel medio” que permite referir su utilización (a veces sobre utilización) pero poco concertada, tal como indican la apreciación de funcionarios y técnicos municipales (Ver tablas del Análisis Comparativo Multivariable en Anexo No. 6) ;
 La evaluación sobre los componentes operativos establecen que los modelos presentan un “índice de similitud” de 0.67 (67 %) ó “nivel medio”, muy cercano al “nivel alto”, la revisión de documentos y validación de campo ha permitido establecer que existe una percepción por parte de funcionarios y técnicos municipales que existen acciones operativas muy similares en todos los procesos de planificación.
 En la variable general que evalúa la composición y productos (físicos) existe un “índice de similitud” 0.84 (84.05) ó “nivel alto”.
 Los modelos metodológicos evaluados presentan un marco legal dispar, los modelos basados en los “Planes de Ordenamiento Territorial” posen un mayor basamento debido a la Ley 180 – 2003 y su respectivo Reglamente Acuerdo 25 – 2004.
 Los modelos metodológicos propuestos y utilizados son adecuados dentro del contexto actual, se logra cumplir con los objetivos y metas, pero con poca coherencia en la ejecución y obtención de resultados.
 Existe hasta un 70 % de congruencia entre los métodos denominados de “DIAGNOSTICO” de los diferentes, siendo la etapa donde mas recursos logísticos, humanos y financieros se invierten, basados en los modelos de “planificación exhaustiva” impulsados en la década de los 60´s (Siglo XX), que aun persisten en nuestra concepción técnica – operativa de lo que !debiera ser planificación!.
 Las autoridades (Alcaldes y Vice – alcaldes), funcionarios y técnicos municipales, aducen que existen procesos de participación… pero no de empoderamiento, concertación y la creación de una plataforma que permitiera la sostenibilidad del proceso de planificación (estratégica, ordenamiento y/o gestión de riesgos).
 En ninguno de los modelos evaluados existe una “verdadera” estrategia de “comunicación social” que incentive a los actores territoriales participar pro-activamente en el proceso de elaboración y ejecución.
 No existe una correlación sobre la propuesta de una “visión” de desarrollo nacional, regional, departamental y/o municipal lo que no permite una plataforma integral de desarrollo.
 La elaboración de los planes (estratégicos, ordenamiento y gestión de riesgo) se orientan más hacia el cumplimiento del proceso (en forma directa o consultoría) que sus sostenibilidad, los funcionarios y técnicos municipales argumentan que posterior a su elaboración y entrega no existe un seguimiento continuo y claro que permita su aplicabilidad.
 Al no existir estructura intermedias, tales como “Delegaciones Técnicas Regionales, Consejos Departamentales, Redes Regionales”, asociado a la debilidad de las “Mancomunidades de Municipios” no permite maximizar los potenciales de sinergia de los diferentes planes municipales (y regionales).
 La mayoría de los proceso de planificación territorial (en sus diferentes modelos) culminan con la creación de “carteras de proyectos”, pero no plantean de donde provendrán los recursos para su ejecución (fuera del contexto de la asignación hacia los municipios y fondos de la ERP).
 La mayoría de la cartera de proyectos presentadas por los diversos modelos de planificación territorial se circunscriben a necesidades de infraestructura vial y de servicios (agua, electricidad, salud, educación), no se consideran (en muy pocas ocasiones) la potencialización de “sectores de desarrollo” y la creación de proyectos socio-productivos a mediano y largo plazo, orientados por una perspectiva de desarrollo integral, basa en la gestión y desarrollo territorial.
 Ninguno de los modelos actuales fomentan la creación de estructuras sociales e institucionales que promuevan el “Desarrollo Económico Local” (DEL), basado en la “Ventajas Comparativa y Competitivas” del territorial (Municipal y Regional).
 No existen métodos y acciones (en ninguno de los modelos) que permita crear procesos de empoderamiento social y sobre todo de identidad territorial, lo que limita en tiempo y espacio las propuestas surgidas de los modelos de planificación.
 Al concentrarse las acciones en la obtención de productos (documentos) y procesos !participativos!, ninguna de ellos considera la necesidad de una re-estructura de la institución rectora de los modelos de planificación. Dentro del contexto municipal ellas (según resultados de entrevistas) se enfrentan a las siguientes preguntas: Quien es el cargado?, Como haremos la ejecución?, Para que sirve realmente? De donde saldrá el dinero para la ejecución de los proyectos?. (Una falta de vinculación entre el modelo metodológico y la institución que lo ejecutara)
 Existe problemas “endógenos” dentro de la estructuras municipales, la movilidad de técnicos es alta, falta de capacitación, equipamiento débil (o nulo), poca desconcentración y nula descentralización, mal manejo del marco legal de “autonomía municipal”.
 Los modelos metodológicos propuestos por los términos de referencia “no” poseen varias lagunas o vacios que no permiten la maximización de los potenciales naturales de cada uno de los procesos.
 Sobre-dimensión de los métodos o sistemas de captura de información, pero débil referencia y contenido de los sistemas de procesamiento y presentación de resultados.
 Sistemas de identificación y priorización de proyectos (cartera de proyectos) basada(en un 80 %) en requerimientos y necesidades de infraestructura, denotando sistemas “clásicos” de vinculación social, donde los parámetros técnicos establecidos por los resultados del “Diagnostico” son dejados a un lado o simplemente NO tomados en cuenta.
 Los escenarios producto del “diagnostico” (proceso presente en los modelos metodológicos) no forman parte de la concepción teórica – participativa – operativa para el planteamiento de la “visión de desarrollo territorial” dando como producto visiones fundamentadas en buenas voluntades pero no en elementos que permitirían orientar el desarrollo territorial (municipal y regional) en forma mas coherente.
 Los modelos metodológicos proponen dos tipos de enfoques: los primeros se encuentran presentes en casi todos los modelos y planes; los segundos cambian de acuerdo a la “propuestas participativas”, pero solo se presentan enunciados y no articulados al diagnostico, aspectos prospectivos y proyectos;
 Existe ausencias (vacios) de enfoques metodológicos que promuevan el desarrollo económico, cohesión social y maximización de los potenciales territoriales.
 No existe (en ninguno de los modelos –TDR- y en los planes evaluados) el sistema vinculativo entre habitantes – territorio, lo que redunda en Planes (de todos tipos) elaborados y no ejecutados (o parcialmente).
 En la mayoría de los modelos no “identifican” las fuentes de financiamiento o se identifican en forma parcial concentrado las propuestas en recursos del gobierno central (Estado) y priorizando proyectos de infraestructura, NO se crean o establecen aspectos de AUDITORIA SOCIAL que permitieran la verificación de los acuerdos sociales e institucionales reflejados en la cartera de proyectos.
 Todos los modelos se enfocan en los “productos” y no en el proceso, existiendo grandes vacios en el empoderamiento de los planes, limitando su ejecución.
 Los productos no son vinculados como una plataforma política, lo que desincentiva la participación de los actores “políticos” (alcaldes, miembros de la corporación municipal, lideres comunitarios).
 No existen versiones de sociabilización o populares que permitan su difusión dentro los actores del territorio, aun las mismas municipalidades no cuenta con copias impresas (a veces ni digitales) de los productos .

La utilidad e implementación de los planes depende del funcionamiento total del sistema de planeamiento y esto exige:

 Liderazgo, voluntad política y compromiso de los gobernantes y sus equipos técnicos.
 El uso conceptos y metodologías apropiadas, ajustándoles y dándoles los contenidos que correspondan a las particularidades de cada entidad territorial.
 Capacidad técnica y formación en planificación de los funcionarios gubernamentales.
 Capacidad técnica y formación actualizada en planificación y gestión del desarrollo territorial de los consultores.
 Manejo y procesamiento adecuado de los “datos” para transformarlos en información y conocimiento que facilite la toma de decisiones.
 Participación activa y permanente de las autoridades e instancias formales de planeación: Alcalde, Regidores, Consejos de Planeación, etc.
 Capacidad y organización institucional municipal pública, privada y social.
 Capacidad institucional gubernamental en las municipalidades y estructuras intermedias departamentales y regionales.
 Articulación con los niveles departamentales y nacionales.
 Sistemas de información para la planificación.
 Articulación entre los diversos planes y políticas de desarrollo que inciden en el municipio.
 Establecer líneas de base sobre las condiciones de desarrollo para medir evolución.
 Sistemas de seguimiento y evaluación.

Desarrollo del sistema Nacional de Información Territorial (SINIT)

El Articulo 48 la LeyOT crea oficialmente el sistema Nacional de Información Territorial (SINIT) y en el Articulo 60 del RegOT, lo define, como “un archivo nacional que consolida y administra la información biofísica y socioeconómica básica que servirá como fuente oficial de datos para formular los diferentes instrumentos de ordenamiento territorial consignados en el Artículo 52 de la Ley y sus reglamentos. Asimismo, el SINIT actúa como fuente primaria y oficial de datos para la formulación de las normativas de Ordenamiento Territorial que, bajo el marco de los planes, propiciarán impactos y cambios en la forma de uso y ocupación del territorio.” Mediante un esfuerzo de la Unidad Coordinadora de Proyectos (UCP), -bajo el auspicio del Banco Mundial- y La Secretaría de Gobernación y Justicia (SGJ), el SINIT se convirtió en una realidad para el país, constituyéndose como el más completo Sistema de Información Geográfica en toda la región centroamericana y como la fuente primaria de información, como lo manda el del RegOT, que dice:

“Articulo 48.- Constituyen el Sistema de Información Territorial el conjunto de sistemas informáticos, censales, estadísticos, catastrales de propiedad y bases de datos de referencia territorial que manejan las distintas instituciones gubernamentales y que se harán concurrir en un sistema de información integrada”

La información generada por las instituciones fue utilizada para el ejercicio sistemático de planificación y monitoreo territorial en Honduras. A finales del 2005, el sistema contaba ya con más de 3,500 capas de información que ofrecía información geográfica, estadística (espacial y alfanumérica) a nivel nacional, regional y local. El sistema cuenta con módulos de consulta local (Socios Activos), consulta remota (Web de uso público, análisis espacial y mapeo temático estando en la actualidad en estado operativo y de servicios. Pese a ello el SINIT no se ha presentado oficialmente a la Nación ni se han declarados OFICIALES sus servicios. A finales del mes de mayo del 2008, el SINIT es administrado por la Unidad de Soporte Técnico del Programa de Administración de Tierras de Honduras (PATH), estando pendiente el inicio de un proceso de progresiva migración del SINIT a la institucionalidad hacia la Dirección General de Ordenamiento Territorial (Tal y como lo establece la Ley). Es importante destacar que como medio de servicios e interconexión a nivel de Gobierno Central, los proyectos de la UCP financiaron la instalación de una Red Inalámbrica de Servicios Gubernamentales, -actualmente denominada RMI: Red Metropolitana Interinstitucional-, para lo cual habilitó un medio digital para la transferencia de datos, voz e imagen entre instituciones (Socios Activos) que cuentan con equipos de transmisión y recepción para la gestión y actualización (Flujo de Transacciones) del SINIT.

Para finales del 2005, 17 instituciones de gobierno se habían incorporado a la RMI y recientemente en el 2008 se han iniciado los trabajos necesarios para la integración de la RMI con la red del Sistema de Administración Financiera (SIAFI) adscrita a la Secretaría de Finanzas.

A pesar de lo anterior, todavía al mes de mayo del 2008, los servicios son aún muy limitados esperándose que el proceso de formulación e implementación del PLANOT incidirá positivamente en dar dinamismo a la relación interinstitucional y, con ello, aprovechar los importantes beneficios de comunicación digital habilitados bajo esta red.

Desarrollo de los Instrumentos Informáticos del Registro de Normativas de Ordenamiento Territorial (RENOT)

De acuerdo con el RENOT se establece: “Artículo 57.- El RENOT conforme al Articulo 47 numeral 7 de esta Ley, se establece el RENOT como el sistema especializado que registra toda la información territorial que envían las instituciones mencionadas en el articulo 51 de la Ley, tales como reglamentos, normativas, ordenanzas, documentos legales, planos y disposiciones que determinen cualquier incidencia de ordenamiento territorial y que de acuerdo con la Ley regulen o limiten los derechos de uso o disposición de los bienes inmuebles nacionales, municipales y privados. El Registro incluirá, entre otros, lo referente a: a) Soberanía y Fronteras; b) Zonificación Urbana y Rural; c) Contaminación y Monitoreo Ambiental; d) Recursos Naturales y Ambiente; e) Antropología e Historia; f) Servidumbre administrativas; y, g) otros.”

Pese a que el RENOT ha sido organizado recientemente a nivel institucional una Unidad dependiente de la Dirección General de Ordenamiento Territorial, al momento no cuenta con registros oficiales, aunque si se cuenta con algún equipo y algunos de los instrumentos informáticos que apoyarán la gestión y administración de este sistema. La programación se encuentra en proceso, sin embargo, será necesario el inicio del proceso de carga a efectos de validar y hacer consistente su servicio y, muy importante, su integración con el SINIT. Se hace necesaria la creación de un Software que asegure la ejecución de las responsabilidades que se establecen en los numerales del antes mencionado Artículo 57 el RENOT y que son las siguientes:

1. Registrar y publicar los derechos, restricciones y afectaciones aplicables a los bienes asentados sobre el territorio de la nación que en materia de ordenamiento territorial se establezcan por vía nacional o municipal.
2. Notificar al Registro de la Propiedad Inmueble los derechos, restricciones y afectaciones que, de acuerdo con la Ley y los reglamentos de Ordenamiento Territorial incidan sobre los bienes inmuebles nacionales, municipales y privados, incluyendo las áreas bajo régimen especial, a efectos de que sean reflejados en los títulos de propiedad inscritos bajo el Folio Real.
3. Informar, en su caso, acerca de las incompatibilidades que pudieran ocurrir como resultado de la aplicación de diferentes normativas sobre un espacio territorial, proponiendo las medidas correctivas ante el CEOT.

Desarrollo de Propuesta del Sistema Unificado de Planificación Territorial a nivel Municipal y Regional (Instalación de las Delegaciones Técnicas Regionales de Intibuca – Lempira – La Paz, Olancho, Choluteca, Paraíso, Atlántida, Valle de Sula y Gracias a Dios).

Como parte de las “Lecciones Aprendidas” durante el desarrollo de los procesos de elaboración y ejecución de los Planes de Desarrollo Municipal, Planes de Ordenamiento Territorial y Planes de Gestión de Riesgos cuyo impacto ha sido mínimo. Se propone desde Junio del año 2008 la unificación de los diferentes modelos de planificación en los niveles regionales y municipales. Modelo que reafirme las acciones desarrolladas hasta la fecha por los procesos de ordenamiento territorial como:
• Gestión de riesgos;
• Resolución de conflictos inter-municipales;
• Manejo de Recursos Naturales; y,
• Perímetros y Catastro Urbanos y Catastro Rural Municipal
• Pero integrando nuevos modelos y enfoques de desarrollo territorial:
• Identificar las potencialidades del Territorio, para la promoción de “Sectores de Desarrollo” y de “Cadenas Productivas de Valor”;
• Identificar Oportunidades de Producción e Intercambio;
• Identificar las oportunidades de Negocio; y
• Territorios Competitivos y Sostenibles

Esta nueva modalidad de planificación pretende que sea no solo un esfuerzo conceptual, sino la creación de modelos como la “Delegación Técnica Regional” creada para los Departamentos de Intibucá, Lempira y La Paz como piloto y posteriormete surgiendo las Delegaciones Tecnicas Regionales de Olancho, El Paraizo, Choluteca y Valle, como marco del nuevo modelo de planificación y ejecución. Este esfuerzo debe de ser de hecho tomado como la plataforma conceptual y operativa del nuevo modelo de planificación territorial.

Elaboración de al Fase I “Diagnostico Integral Multidimensional” del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (PLANOT)

En el mes de enero del año 2009 después de un proceso de concurso se firma el contrato con el Consorcio INYPSA – ASP para la elaboración de la Fase I del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (PLANOT) siendo el objetivo principal el desarrollo del Diagnostico Integral Multidimensional (DIM). El Diagnostico Integral Multidimensional (DIM) se ha elaborado bajo las siguientes premisas de investigación integral:

• Tradicionalmente los planificadores territoriales se han enfocado en el análisis geo-espacial y de ocupación del territorio minimizado y hasta obviando por completo la relación existente en la dinámica social, esta se trata de forma indiferente, poco comprendida y meramente demográfica y de clasificación sobre el tipo de uso o de conflicto sobre el territorio. Lo que históricamente ha influido negativamente en el éxito de los modelos de planificación territorial que se han impulsado hasta la fecha en Honduras y Centro América. Y en forma particular cuando se trata de fases de investigación, caracterización y diagnostico de la participación, análisis y concertación con la sociedad y/o habitantes de un territorio se observa como algo innecesario que solo puede producir obstáculos en la dinámica del procesamiento de información e investigación. El anterior pensamiento superficial que ha sido producto de la extrapolaciones de procedimientos y metodologías no generadas o creadas en nuestro territorial (país y región) puede catalogarse como un “síndrome profesional e institucional” que ha dirigido a la planificación conceptual, estratégica y territorial a la mera construcción de documentos técnicos, con amplias descripciones biofísicas, datos socioeconómicos (estadísticos, basado en índices y porcentajes), grandes listas de problemas, necesidades, conflictos, soluciones y proyectos, sin olvidar los hermosos, dinámicos, coloridos gráficos y mapas cartográficos y temáticos, pero al final a pesar del esfuerzo encomiable de los planificadores territoriales solo se ha obtenido documentos sin vida, sin relación territorial, sin pertenencia y empoderamiento social, teniendo pocos resultados sobre la dinámica y evolución del territorio (nacional, regional, departamental, municipal y local).

• El punto anterior puede parecer sumamente pesimista y elementalmente negativo sobre “los supuestos modelos de planificación territorial” que hasta la fecha se ha venido promoviendo e implementado, no debiera generar antagonismo técnico, sino mas bien un momento de reflexión, sobre la necesidad de replantear nuestros esquemas de racionalización e interiorización sobre lo que es para nosotros la planificación (tomando en cuenta todas las etapas), los numerosos planes que hemos elaborado y el grado de implementación que hasta la fecha han tenido. Y en particular en el presente momento coyuntural donde Honduras como país, inicia con un proceso de importancia histórica como es la elaboración del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (PLANOT), es importante que los técnicos de la institución rectora de la planificación territorial (SGJ y Direcciones de Línea) y los técnicos del consorcio contratado para la elaboración del Diagnostico Integral Multidimensional –DIM- (Fase I del PLANOT) evaluemos la necesidad de integrar la “participación ciudadana” como un elemento imprescindible para lograr evaluar a nivel social y psicosocial la relación existente con su territorio (nacional, regional, departamental y municipal). El “Diagnostico Social” dentro del DIM forma parte de la nueva propuesta de la SGJ de ver a los procesos de investigación, análisis, diagnostico y planificación en forma “multidimensional” no de forma “plana”, donde el grado, la forma, el nivel de intervención, los elementos de cohesión e identidad territorial forman parte integra de la dinámica de conservación, uso, manejo y evolución del territorio. Y no un elemento separado que debe de ser analizado y cuantificado en forma separada y como un objeto colocado sobre otro objeto. Así mismo el proceso de diagnostico social y psicosocial no debe de verse como un elemento aislado del análisis biofísico, de regionalización, infraestructura y de asentamientos humanos del DIM – PLANOT, sino como una de las capas que permitirán orientar no solo en forma técnica las propuestas generadas dentro del DIM sino validadas y concertadas socialmente.

• El DIM - PLANOT debe de transformarse en el “momento coyuntural” para fortalecer la “cohesión e identidad territorial” y no solo la mera acumulación de información biofísica, demográfica, productiva, socioeconómica y habitacional. Salir del marco tradicional de planificación con bajo empoderamiento social, donde la “participación ciudadana” solo es vista como un agregado o medio donde los “investigadores, técnicos y profesionales” dan a conocer o presentan sus hallazgos, concluyen y “recomiendan”. El PLANOT de Honduras debe de transformarse en un verdadero instrumento de mejoramiento de la interrelación del territorio y la sociedad, explorando otros elementos que durante la evolución histórica del fenómeno de uso y creación de los asentamientos humanos han influido en forma positiva o negativa en el desarrollo de nuestro país. “La participación ciudadana” debe de verse como el “valor agregado” al proceso de elaboración del DIM y la verdadera fortaleza del futuro Plan Nacional de Ordenamiento Territorial de Honduras.

• Mediante la integración de las etapas de la ruta critica con los instrumentos metodológicos (y al mismo tiempo con las otras líneas de investigación que se realizan en forma paralela para la elaboración del DIM. PLANOT), se logra la multidimensionalidad que logra evaluar los capitales tangibles e intangibles que se enuncian en el cuadro resumen a continuación:


Cuadro 1: Los capitales tangibles e intangibles del territorio

Capitales territoriales tangibles
Capital económico Capital demográfico Capital biofísico

Capital productivo
Capital de infraestructura Capital físico
Capitales territoriales intangible
Capital cognitivo
Capital simbólico Capital cultural
Capital social
Capital cívico Capital organizacional
Capital humano
Capital mediático Capital psicosocial

Fuente: Modificado por Melgar, M. / 2009 / de Boisier, Sergio / OIDLES / 2007.

• A diferencias de otros Planes Nacionales de Ordenamiento Territorial (PLANOT), la propuesta establecida desde el marco conceptual desarrollado ampliamente en los términos de referencia (elaborados por: Boquín, B./ Maier, L. / Melgar, M. / 2008) es integrar la plataforma de información, análisis y diagnostico, resultado del análisis de los “Capitales territoriales tangibles y de los Capitales territoriales intangibles”, no debe de visualizarse técnicamente en un “sistema de información geográfica” (SIG) ilustrativo de la dinámica, desarrollo y evolución territorial, el cual debe de verse como un medio mas de análisis territorial. La verdadera plataforma del marco del PLANOT (en todas sus fases I, II y III) es el fortalecimiento de la Cohesión e Identidad Territorial como medio estratégico y operativo para lograr un verdadero ordenamiento, desarrollo y gestión territorial, donde la participación ciudadana no debe de ser solo un mero discurso, sino un modelo (incorporado desde su inicio) a los proceso de diagnostico y planificación, que cambie y reoriente la interacción que existe entre los actores claves territoriales, los sectores de desarrollo y el territorio donde suceden los hechos, o bien como indica el maestro de la planificación Sergio Boisier “… se ha hablado durante muchos años acerca del desarrollo territorial, una expresión ingrávida favorita de los economistas y planificadores clásicos donde lo “macro” y “antisocial” es un elemento interiorizado y hasta hace no mucho todas las mediciones sobre el nivel de desarrollo consistía en promedios que ocultan varianzas extremas y que en realidad, y por ello mismo, describen un mundo de fantasía, un mundo en que las personas y sobre todo los analistas y planificadores territoriales parecen levitar, a varios centímetros del suelo cuando en verdad, como lo decía don Miguel Unamuno, somos bípedos implumes, por ello mismo sin alas y en consecuencia no volamos sino que por el contrario, vivimos con los pies pegados a la tierra, al suelo, al territorio; somos precisamente, seres grávidos, cargados de hueso y carne. Está claro que el territorio no es una abstracción ni un mero piso obligado por la fuerza de la gravedad, y que se convierte en una instancia simbólica hecha, no de ladrillos, sino de relaciones, lenguajes, afectos y procesos de cambio que ocurren en el territorio y no sobre él”.

B.4 Financiamiento del Ordenamiento Territorial
Como se ha visto anteriormente la Ley de Ordenamiento Territorial de Honduras creó una estructura particular para la coordinación y ejecución de la función de ordenamiento territorial. Dicha responsabilidad fue otorgada al Consejo Nacional de Ordenamiento y su conducción operativa a la Secretaría de Gobernación y Justicia. Según el presupuesto 2008 del país (SERFIN, 2009), esta Secretaria tiene un presupuesto de $99 millones provenientes del fondo general del país. Sin embargo, apenas $100,000 están dirigidos a la Dirección General de Ordenamiento Territorial, complementados por los rubros de Desarrollo Local ($36,000) y Descentralización ($90,000) para hacer un total aproximado de $226,000 para cumplir con las funciones y diseño institucional que la Ley propone. La magnitud de estos recursos aparece proporcionalmente estrecha cuando se compara con las transferencias directas a las municipalidades previstas dentro del mismo presupuesto y a cargo siempre de la Secretaría de Gobernación el cual asciende a $76 millones y puede consituir una de las principales dificultades para una efectiva aplicación de la Ley de Ordenamiento. Aunque también es relevante apuntar el hecho que al estar bajo la misma secretaria la función de ordenamiento y el fondo de transferencias del gobierno central a las municipalidades se pueden lograr sinergias importantes en términos de la implementación de acciones encaminadas a disminuir los desequilibrios territoriales y a promover una política territorial más activa.
En cuanto al financiamiento de la inversión pública “ordenadora” del territorio hay que hacer notar que Honduras cuenta con un sistema de Inversión Pública Territorial que permite conocer dentro del Presupuesto General de la Nación la distribución territorial de la inversión pública de las diferentes instancias del Estado a nivel de departamento y de municipios (SERFIN, 2008) . En ese sentido es importante anotar varios datos: primero, la inversión pública hondureña se clasifica en tres grande áreas: a/ social; b/ infraestructura; c/ productiva; segundo, se estima que la inversión pública total rondó en 2007 los $590 millones, de los cuales $362 millones (62%) estaba repartida territorialmente, mientras que el resto eran “generales”. La inversión pública territorial se concentra en los dos departamentos Francisco Morazán (Tegucigalpa) que concentró $110 millones y Cortés (San Pedro Sula) donde se invirtieron $55 millones. Quiere decir que casi la mitad de los fondos de inversión territorial se focalizaron en estos dos departamentos. También es importante mencionar que al menos la mitad de los recursos invertidos en Francisco Morazán y Cortés están orientados al rubro de infraestructura. De esta manera el Estado hondureño cuenta con una potente herramienta para conducir una política territorial activa fundamentada en la inversión pública y en la priorización de recursos desde una óptica sectorial y espacial, esto cobra mayor sentido al recordar que la Secretaría de Finanzas es parte integral del Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial y que por lo tanto la articulación de políticas y criterios debería verse facilitada.
B.5 Cambio Territorial en Honduras
En paralelo a este proceso de construcción de una institucionalidad y marco normativo para el ordenamiento territorial, en Honduras se están produciendo importantes transformaciones relativas al uso del territorio de parte de las instituciones públicas y privadas, así como del desarrollo de novedosas inversiones privadas que configuran la relación entre sociedad y territorio. Para analizar estos procesos se estudiarán dos aspectos: a/ la inversión pública; b/ la inversión privada.
Según el Presupuesto General 2007 aproximadamente un 40% de la inversión pública en Honduras se concentra en infraestructura física, especialmente en los departamentos de Cortés y Francisco Morazán. Esta inversión está orientada hacia proyectos vinculados con la progresiva articulación del eje Atlántico – Pacífico y el canal seco Honduras – El Salvador. Destacan proyectos como: a/ el mejoramiento de la infraestructura vial en Cortés (vinculo San Pedro Sula – Puerto Cortés y El Progreso – Tela); b/ obras de mitigación de riesgos de inundación en el Valle del Sula; c/ anillo periférico de Tegucigalpa.
En términos de la inversión privada en los últimos años esta se ha concentrado en tres rubros: a/ la maquila de confección localizada en el Valle del Sula; b/ el turismo, especialmente en el litoral Caribe; c/ el desarrollo inmobiliario tanto de Tegucigalpa como de San Pedro. Según cifras del BCH (2009), estas tres actividades representaron cerca del 40% del PIB hondureño y cerca del 65% de la inversión privada nacional. Es importante entender la vinculación entre inversión privada y pública, ya que justamente las inversiones públicas en el Valle del Sula (vialidad y mitigación de riesgos) constituyen una plataforma para la actividad privada dominante. También vale mencionar la creciente importancia de la migración hacia el exterior, tanto en términos de reconfigurar la composición demográfica de algunas zonas, especialmente el occidente de Honduras y promover la llegada de unos $2,000 millones en concepto de remesas.
B.6. Retos y Oportunidades
En síntesis en el caso de Honduras pueden identificarse tres grandes retos para la efectiva implementación de políticas de ordenamiento territorial:

1) Avance en la ejecución de las propuestas de una ley;

2) el poco desarrollo práctico de los instrumentos técnicos de ordenamiento, incluyendo planes nacionales, regionales y locales;

3) la exigüidad de los recursos disponibles para el cumplimiento de las funciones de los organismos rectores en el gobierno central.

Simultáneamente se presentan al menos cuatro grandes potencialidades además de la existencia misma de un marco legal amplio e integrador:

1) la clara visión conceptual de una necesaria coordinación interinstitucional;

2) la existencia de un Sistema de Información Territorial abierto y transparente;

3) la existencia de un sistema de inversión pública abierto, transparente y fácilmente articulable a los objetivos de una política territorial gracias al diseño institucional; y

4) las potenciales sinergias virtuosas entre política territorial y transferencias entre el gobierno central y municipalidades. Lo anterior subraya el valor y potencialidad de los mecanismos institucionales existentes y plantea como principal reto asegurar la consolidación y efectivo funcionamiento de los entes previstos por la Ley de Ordenamiento, particularmente en términos de financiamiento y de continuidad de políticas.