martes, septiembre 22, 2009

ANTECEDENTES HISTORICOS Y EXPERIENCIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN GUATEMALA

ANTECEDENTES HISTORICOS Y EXPERIENCIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN GUATEMALA

Compendium elaborado tomando como base el documento de la Arq. Elizabeth Maldonado Del Cid, por el D.Sc. Marvin Melgar Ceballos Especialista Internacional en Gestión y Ordenamiento Territorial

1. Antecedentes historicos del Ordenamiento Territorial
Los antecedentes históricos del Ordenamiento Territorial proceden del “Urbanismo” que es la disciplina cuyo elemento de estudio son las ciudades, con el objetivo de ordenar sistemas urbanos. Hipódamo de Mileto (500 A.C.) considerado como el primer urbanista de la historia hizo el primer plan urbanístico en “El Pireo”, el puerto de Atenas; en el siglo XV, Felipe II utiliza ideas urbanísticas en las “Leyes de Indias” y en Europa también se fundan ciudades, con claros conceptos urbanísticos. El urbanismo se utilizó para designar los fenómenos de ordenación urbana, sin embargo el urbanismo fue desplazado por el concepto de “Ordenamiento Territorial” al referirse a suelos extra urbanos, intereses extra locales protegidos por instancias estatales en cuanto a defensa nacional, carreteras, medio ambiente y otros.
En la segunda mitad del siglo XIX surge como antecedente conceptual al OT el “Higienismo” el cual consideraba la enfermedad como un fenómeno social que abarcaba todos los aspectos de la vida humana. El higienismo cobró fuerza en las regiones donde el capitalismo crecía, paralelamente a la industrialización la cual generó tensiones sociales reclamando medidas correctivas debido a conflictos como la penuria residencial y la insalubridad. Debido a esto en Londres se creó la Comisión Real Británica en 1855 y Nueva York se instalaron en 1894 y 1900 dos sucesivas comisiones para mejorar las condiciones urbanas. Se crearon y ampliaron instrumentos públicos para ordenar el territorio urbano, desde finales del siglo XIX y especialmente en el primer tercio del siglo XX los asuntos que marcaron la práctica urbanística y de ordenamiento del territorio fueron:
a) El establecimiento de límites al crecimiento de las ciudades y la descentralización.
b) La instrumentación del zoning o zonificación.
c) La consideración de la ciudad como un agregado de unidades de vecindad.
d) La región como ámbito de planificación física y alternativa a las metrópolis.
Urbanistas sobresalientes: Arturo Soria que en 1894 formuló la ciudad lineal para Madrid y Ebenezer Howard que en 1898 formuló el concepto inglés de garden city, tenían en común el combinar las ventajas de la ciudad con las del campo, a fin de crear espacios sanos, para lo cual propusieron “morfologías urbanas de baja densidad edificatoria” La concentración urbana se ampliaba y esto originó necesidades de movilidad de las personas y las mercancías, proceso facilitado por los sistemas de tranvías, trenes y autobuses. Las ciudades se extendieron rápidamente, esto alentó la formulación de nuevos conceptos.
Patrick Geddes publicó en 1915 Cities in Evolution, donde acuñó el término conurbación, teoría marcada por la expansión de núcleos urbanos que, al desbordarse, se agregaban a otros y así el fenómeno adquiría un carácter regional, desde aquí, se incorpora el pensamiento urbanístico de la interrelación de la ciudad con el territorio y su planificación integrada, usada en los años veinte y treinta en Gran Bretaña y los Estados Unidos. El concepto urbanístico regional se fortaleció a través de las herramientas de planificación, de aquí surge la “zonificación” o “zoning”, como en 1916 en Nueva York donde se incorpora el modelo alemán de 1891 probado en Frankfurt, consistía en asignar y regular usos del suelo previa subdivisión del espacio interurbano y el control de la altura de los edificios.
Después surge el “criterio de homogeneidad” instrumento para ordenar el territorio con la visión de integrar las escalas urbana y territorial. En Gran Bretaña se elaboran esquemas de planificación regional, como los de Doncaster con objetivos de política de desarrollo económica regional. Francia es el país que más ha cultivado esta modalidad.
En América Latina se observa también una discontinuidad, 1970 existe un primer intento por la institucionalización del ordenamiento territorial, principalmente en Venezuela, México. Argentina y Cuba, después en la década de 1990 se suman las Iniciativas de Bolivia, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua, República Dominicana y Uruguay. La ruptura en la década de 1980 fue debido a la crisis económica generalizada que inhibió las iniciativas públicas. Venezuela fue el primer país en aprobar su Ley Orgánica de OT en 1983 de Latinoamérica. La visión global del OT latinoamericano se intentó construir en 1989, como resultado del interés de la región por definir una posición global sobre el problema del medio ambiente y el desarrollo, para presentarla en la Conferencia de Río realizada en 1992.
A finales de los años 80, se prepararon las bases de una estrategia de ordenamiento territorial, incluyendo un conjunto de lineamientos generales para políticas de desarrollo urbano, desarrollo rural, asentamientos humanos y protección del medio ambiente. Como parte de este esfuerzo, se logró identificar la información disponible y organizar una base de datos estadísticos y cartográficos sobre los componentes básicos del ordenamiento territorial: población, recursos naturales, infraestructura, servicios, amenazas y riesgos a la vulnerabilidad del territorio. En estas experiencias, el límite más evidente fue la deficiente cantidad y calidad de la información disponible. Durante los años 90 la situación mejoró con el establecimiento y desarrollo de bases de datos y digitalización de mapas sobre aldeas, cuencas, vegetación, etc.
2. El Ordenamiento Territorial en Guatemala
A través del tiempo, se ha realizado muchos esfuerzos por planificar el desarrollo socioeconómico rural de la comunidad Guatemalteca. Ordenamiento Territorial, algunos ordenamientos urbanos se han podido concretizar y aplicar. Sin embargo lo relacionado con el área rural no han dejado de ser estudios y estudios que de uno a otro gobierno son retomados con nuevas inquietudes pero con el sello de otro gobierno, todos se han desarrollado apegados a las políticas públicas, sin embargo siempre cubren un breve período.
Con el ordenamiento territorial la meta mayúscula es lograr el aprovechamiento económico, con base en lo biofísico (físico-biológico-natural) armonizando en lo más favorable a la social, en la plena realización de las necesidades individuales y colectivas.
Como premisa general, se han planteado lograr las condiciones de vida que garanticen la salud, educación y el empleo en un medio ambiente productivo competitivo y sustentable con equidad de género, para una vida digna en un ambiente armónico, con calidad de vida la cual merece y a la que tiene por derecho la población y con más énfasis en apoyo a los grupos desarraigados de atención especial, circunstancias actuales que son el resultado de la evolución histórica, cultural con limitaciones que impone por sí misma la naturaleza y que requiere de una planificación local-municipal.
Históricamente, para estos cambios se ha partido de modelos de desarrollo económico transferidos de países industrializados a los países en vías de desarrollo como el nuestro con énfasis en el área rural, nunca olvidaremos lo que prevaleció en nuestro medio en la década de los años΄60-΄70.
Este enfoque se conoció ecológicamente como la “Revolución Verde” caracterizado por las actividades productivas no aplicables a nuestro recurso tierra requiriendo de la aplicación de paquetes tecnológicos, con el incremento del uso de insumos agropecuarios, semillas mejoradas, herbicidas, fertilizantes, insecticidas etc.
El uso de estas tecnología, provocó el desplazo de las técnicas autóctonas que dirigían los ancianos de las cofradías Mayas por medio de las cajas agrarias (existe en algunos áreas remotas del departamento de cobán), manejadas con filosofía y mística de acuerdo a su conciencia holística o integral de los sistemas criollos en un orden natural y cosmogónico.
Nos saldremos brevemente del tema para explicar como funcionaban las cofradías mayas, las que se desarrollaban en lo que por hoy llamamos redes, las que ancestralmente integraba un límite máximo de 20 familias, en una estructura política donde el consejo de ancianos para elegir a la persona indicada como jefe calificaba como característica principal a la persona más exitosa en su vida integral, es decir el de mayores valores éticos y morales, y quedar comprometido con el desarrollo integral de la comunidad, dar cuenta de toda administración y gestión abierta a ese consejo y hacer las celebraciones tradicionales de 3 días de fiesta invitando a todos los integrantes de dicha organización con los medios económicos de su bolsa.
La caja agraria, consistía en un fondo anual depositado por cada una de las familias de esa cofradía, consistente en un porcentaje económico resultado del diezmo del 20% de los productos vendidos de las tierras de cada familia, del 10% de los productos de cada sitio o terreno, el 100% de los astilleros comunales y del trabajo obligado según calendario por familia para trabajar en los astilleros. A cada fin de año se discutía los rendimientos de la distribución de la caja agraria para su reprogramación de próximo presupuesto, el cual consistía en un porcentaje del total para emergencias de salud, salud programada, giras, de aprendizaje de otras cofradías, educación obligada a las familias de la comunidad que consistía en llegar al tercer año de primaria (esto lo impuso un presidente y quedo en forma cultural) premiación a seguir con mas estudiosos fuera del área a estudiantes exitosos de la cofradía, quedando comprometidos a apoyar su economía como cofradía.
Así también un porcentaje para lo productivo, resolver problemas de plagas en cultivos, rescate de mejoramiento de semillas, hacer pequeños viveros y porcentaje en lo administrativo.
Con toda ésta nueva revolución indiscutiblemente para tierras de vocación agrícola, se introdujo labores culturales inadecuadas a la capacidad del uso de la tierra, siendo nuestro medio de “Vocación Forestal” y que asciende aproximadamente a un 70 por ciento en Guatemala.
Estas prácticas no funcionaban y a la vez se daba el crecimiento poblacional, lo que implicó la creación de corredores de mano de obra en busca de trabajo, propiciando en el indígena-campesino el crecimiento acelerado de la frontera agrícola, con la tala indiscriminada de bosque, lo que fue provocando el mal manejo y sobre uso del suelo, degradación de tierras deforestadas que provoca erosión acelerada, mal manejo de cultivos, pesticidas y/o sobre pastoreo; agravada situación por las consecuencias del agotamiento del agua por explotación sin control en diversos tipos de aprovechamiento y su mala calidad desde el punto de vista químico y físico al absorber vertederos de desechos sólidos y líquidos contaminados, mayormente donde existe la letrinización sin control de afección en los mantos freáticos.
Lo que repercute en producir degradaciones de suelos áridos, salinidad, cárcavas, deslizamientos, erosión hídrica con incremento de sedimentación de embalses, ríos, pérdida de fertilidad de los suelos y afección a la salud del poblador.
Esta degradación y contaminación tiene fuerte influencia sobre la extinción de flora y fauna y bajos rendimientos de los cultivos, pero sobre todo en las partes altas de las cuencas puede provocar cambios significativos en el régimen de escurrimiento superficial y de percolación del agua que afectará a futuras generaciones, de modo que todo el ecosistema conformado por el hombre y los recursos naturales suelo, agua, bosque, flora, fauna, comenzará a perder capacidad de supervivencia y sustentabilidad.
Paralelamente a éste proceder por falta de coordinación gubernamental, se fueron diseminando diversidad de instituciones u organismos internacionales y ONG´s que fueron fortaleciendo otros sectores de producción creciendo en forma desordenada y agravando aún más el deterioro ambiental.
Otro factor, que ha incidido en el medio, es no trabajar con filosofía de estado apoyados en políticas públicas, lo que ha provocado incredibilidad para la población con los estudios de macro planificación, los cuales varían de un gobierno a otro o el que los organismos internacionales trabajen sin coordinación en instituciones encargadas de la planificación departamental rural como SEGEPLAN, o el gobierno mismo al no coordinar proyectos interinstitucionales; así como la formulación de estudios, programas o proyectos sin la participación directa de los usuarios representados en los Consejos Municipales de Desarrollo de las comunidades.
El propósito de la planificación, no solo debe de ser reparar los daños ambientales que se han producido, sino también se debe de prever y evitar los que se pueden producir, como consecuencia de los planes que se desarrolla territorialmente sin tener el enfoque integral.
En la planificación es necesaria una visión integral de macro planificación a corto, mediano y largo plazo y viceversa en el Ordenamiento Territorial (OT) por ejemplo: se comete un grave error con las decisiones unisectoriales, por ejemplo: con la localización de rastros a nivel local o Municipal; ya que una decisión y manejo del mismo, es tan trascendental debe de tomarse a nivel regional territorial e interinstitucional específica de áreas de mayor producción ganadera y normarse ambiental e interinstitucional su distribución.
Otro ejemplo es la existencia de áreas sísmicamente falladas, donde el ordenamiento del uso del suelo, debe de ser restringido a la edificación industrial y más aún en el uso residencial, debiendo de diseñarse planes de manejo normando el uso para reforestación o recreación activa o pasiva.
Actualmente en el país, existe una cobertura del cultivo de café con sombra, conocido técnicamente como cultivo perenne con la función de protección de la fisiografía montañosa en cotas arriba de los 1000 msnm.
Sin embargo en el mercado internacional, para éste producto de sobre mesa, se dio el problema circunstancial, de la baja de precios, lo que puede provocar el cambio del uso del suelo de cultivo perenne a cultivo agrícola, convirtiendo de ésta manera un área de ecosistema en riesgo por cultivos anuales que desprotegen el suelo.
En el caso hipotético, de propietarios de esa tierra con una visión sustentable y cambiaran ese cultivo de café, aún por el cultivo perenne de aguacate, se generaría una desproporción del mercado con una producción masiva y desordenada en varias regiones del país, esto implicaría una baja de precios del aguacate; por lo que nuevamente se estaría en el mismo problema (mayor problema de degradación se generaría si se cultivara maíz).
Al existir un Ordenamiento Territorial (OT), los planes de manejo en el agro reglamentarían y manejarían con asesoría técnica la productividad y comercialización en zoneamientos de cultivos, para especializarlos regionalmente de acuerdo a su aptitud productiva, tecnológica y sustentabilidad del recurso tierra. En este nuevo siglo, se sigue la tradicional planificación de programas específicos unisectoriales y no lo realiza en coordinación interinstitucional gubernamental, los organismos internacionales deben de administrarse municipalmente y su población por medio del instrumento de los Consejos Municipales de Desarrollo COMUDE. Los esfuerzos por establecer una planificación coherente, llevaron a la innovación de un manejo de un 68 capas o desplegado de mapas a nivel de reconocimiento a escala 1:250,000.
Esto fue en su momento un gran paso en la planificación; aunque a la fecha no establece una información homogenizada por consenso interinstitucional entre Universidades, INE, MAGA, SEGEPLAN y ser dirigido por entidad rectora del IGN, basta con preguntarse como es posible que exista un mapa de zonas de vida a escala 1:250,000, si la realidad es que la única base de esta información en mapeo que existe es a escala a escala 1:600,000, esto quiere decir que solo se amplia el mapa de una a otra escala (claro que la excusa es que existe otro parámetros climatológicos pero eso es solo para especialistas en el ramo y no es sano que otros asuman inferir en esa información), por lo que no existe ese mapa a nivel nacional a escala 1:250,000 (así como éste existe otros mapas en similar situación como los geológicos).
El ordenamiento Territorial (OT) identificaría técnicamente éstos vacíos de capas del SIG y normará como realizar a nivel nacional las capas a nivel local-municipal para identificar claramente las políticas estratégicas o planes, programas y proyectos en sus etapas de prefactibilidad y factibilidad. Esto determinará que a la vez se que se realice un OT conlleve una sistematización que describa el proceso metodológico (métodos, herramientas, técnicas, criterios asumidos) y establezca los vacíos en la ejecución del OT técnica, administrativa, política y jurídicamente.
A nivel de Sur América cada país posee un Ordenamiento Territorial Nacional, Regional y Municipal, algunos de éstos países han llegado más haya con un Ordenamiento Ecológico Territorial y de Sistemas Ambientales, con una planificación con visión de estado pero los Guatemaltecos no tenemos una esa línea basal: Aún así, si lo realizáramos el OT a nivel municipal ¿Hacia donde vamos, sin una base de macro planificación o macro visión de Estado?
El Ordenamiento Territorial Nacional, Regional, Departamental, Municipal-local; implica un instrumento para realizar un proyecto de planificación con visión de Estado, que parte del potencial y obstáculos de los recursos naturales, que involucra instituciones y sociedad en las dos vías y diferentes niveles de planificación de lo Nacional a lo local, en integración con lo Centroamerico-fronterizo, Empresa privada productiva, ONG´s, intergobernabilidad, política, sociedad civil organizada urbana-rural-local.
El OT integra las relaciones sociedad-natura, así también en el tejido social con los grupos xinca, garifuna, ladino, así como el empoderamiento participativo, aprovechando la conciencia holística en un orden natural y cosmogónico ancestral de los mayas, y sus lecciones aprendidas por las prácticas de tecnología apropiada como herramienta aplicada a otros casos, ejes temáticos, la globalización horizontal y verticalmente fomentando el diálogo, la opinión y discusión de la problemática y propuesta o consenso de soluciones en los niveles integral, multi e interdisciplinario y académico participativo de las Universidades a nivel local-municipal.
Es un instrumento sustentable que integra las políticas de Desarrollo Humano y que supera la visión sectorial, ampliando un campo de las ciencias físico-natural como de las disciplinas socioeconómicas, para una comprensión sistemática de la sociedad y el espacio, siendo resultado de la interacción de decisiones político institucionales, la dimensión ambiental, cultural, económica y social, con la técnica del Sistema de Información Geográfico SIG que da margen a actualizaciones anuales según las necesidades de escalas, integrando los siguientes parámetros:
· El principio de Derecho y el de legalidad constitucional exigen, que los planes de ordenamiento se ajusten a la norma jurídica Territorial de los Consejos de Desarrollo, según reza la Constitución de la República.
Sabemos que como inicial ante todo tipo de metodología, es de suma importancia un buen diagnóstico por el análisis que debe de basarse en los parámetros espaciales y temporales del aspecto biofísico, manejado e identificado en capas del Sistema de Información Geográfico SIG con las variables e indicadores de los recursos naturales, para identificar sus potencialidades y problemáticas) e integrarlo con las variables e indicadores del aspecto socioeconómico, llevándolo a escalas Municipales en el nivel detalle a escalas de 1:20,000, 1:10,000 y 1:2,000
· Ordenar las actividades productivas y sociales sobre un espacio territorial.
· Establecer el procedimiento del Ordenamiento Territorial.
Los alcances iniciales del proyecto es nivel técnico como función primaria establecer el OT y como secundaria el Desarrollo institucional y su gobernabilidad que incluiría el desarrollo de una nueva metodología de OT a nivel local-municipal, aplicable con el resultado de obtener un instrumento de unidad de zoneamiento o unidad territorial.
Esta modalidad requiere de la aplicación de capacitación y educación ambiental requerida.
Estos parámetros son el instrumento fundamental para crear un nuevo sistema de valores, para que el hombre se hermane, responsabilice y pueda subsistir como especie, con calidad de vida, desarrollando así una ética con respecto a los recursos y a los ecosistemas que lo conforman.
Siendo el análisis del territorio la base y el objetivo fundamental la reducción de las disparidades del desarrollo regional con la integración económica y social territorial mente para un Desarrollo realmente Humano, por medio de sus orientaciones y precisiones, permite concretar las inversiones de capital para acelerar o provocar ciertas actividades, evitando la duplicación de inversiones en obras y medidas regulatorias y por ende evitar la anarquía en el uso de la tierra y de otros recursos naturales, maximizando la transformación de energía, la productividad y el impacto cultural en el medio ambiente.
Tomando así relevancia fundamental el Programa único de inversiones del Estado, como instrumento idóneo de la Administración para dar cumplimiento al plan, con un marco de referencia para todas las decisiones administrativas de corto, mediano y largo plazo, coadyuvantes al logro de sus objetivos.
Tendrá que contener un programa con presupuesto de inversiones y la especificidad de las obras y actos administrativos a realizar en plazos predeterminados, señalando los logros a alcanzar a través de metas cuantificables que permitan ser evaluadas, éste programa no es un catálogo de obras a construirse en plazos determinados, sino una fase de menos plazo en la tarea continua de una planificación realmente integrada en todos los niveles horizontales y verticales sociales.
Definitivamente la concreción del proceso de planificación del Ordenamiento Territorial requiere, de un sistema permanente de vigilancia y control por parte de una organización institucional (interinstitucional, ONG΄s y sociedad civil) responsable en la investigación, planificación, implementación y vigilancia, conformado por diferentes niveles de actuación Administrativa.
· El plan y la organización institucional actuará bajo las premisas de:
· Un órgano del Sistema Nacional de planificación con visión de Nación, regional y municipal e implementación de la política de Conservación, Protección y Manejo del ambiente.
· Ordenar y estructurar el aprovechamiento nacional de los recursos naturales.
· Orientar y coordinar las fuerzas productivas de la sociedad.
El instrumento del Ordenamiento Territorial con la técnica del SIG, se concretaría en la determinación clara y concisa para las políticas estratégicas que favorecerá la distribución espacial equilibrada del bienestar social de una sociedad organizada con educación, salud, infraestructura productiva y oportunidades de empleo por medio del instrumento de planificación del ordenamiento territorial.
Dirigido a evaluar y programar el uso del suelo y el manejo de los recursos naturales en el territorio nacional, regional y municipal, en zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, construcción de ejes viales integrados del espacio, refuerzo de vínculos interurbanos y rurales regionales.
Con un solo propósito, que es la búsqueda de un desarrollo socioeconómico humano sostenible para preservar y restaurar el equilibrio armonioso con calidad de vida y proteger el ambiente. En Guatemala únicamente se ha trabajado “Lineamientos de Ordenamiento Territorial” por medio de una institución gubernamental.
3. Experiencias de Ordenamiento Territorial en Guatemala
De 1979 a 1983. El Ingeniero Agrónomo Marco Antonio Curley García Jefe de la Unidad de Protección de las Cuencas de los Ríos Internacionales de la Dirección de Riego y Avenamiento (DIRYA) del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación MAGA, donde los consultores: Ing. Agr. Julio Sandoval master en Recursos Naturales e Ingeniero Agrónomo con especialidad en Levantamientos Rurales Integrales Gilberto Danilo Alvarado Cabrera juntamente con otros profesionales extranjeros de la Comisión Internacional de límites y Agua “CILA” de Guatemala y México, realizaron estudios de Ordenamiento Territorial denominado en ese momento “Estudio Integral a Semidetalle de la Cuenca del Rio Schiate”, “Estudio Integral a Semidetalle de la Cuenca del Rio Usumacinta” estudios según cada cuenca a escala 1:50,000, aplicando la metodología de los sistemas ambientales de unidades de paisaje fisiográficas del cause del río principal de agua en la unidad fisiográfica de la Cuenca Hidrográfica para el desarrollo económico. Un apoyo fue la sobreposición de Mapas de Información Geográfica manuales, de imágenes Landsat y radar, así también para establecer las unidades fisiográficas se fotointerpretó las fotografías aéreas y las interpretadas en la imágenes de satélite que se trasladaron al mapa básico con instrumento fotogramétrico Zonn Transfer, para las cuencas hidrográficas limítrofes de los dos países.

Con este estudio, el propósito fue establecer las relaciones interactuantes en la productividad o limitaciones de los Recursos Naturales para su aprovechamiento y protección en relación a las necesidades socioculturales. Siendo analizado en los aspectos sociales, culturales, económicos, biofísicos y ambientales delimitados por una cuenca hidrográfica como unidad fisiográfica paisajista que corresponde al área de acopio de un sistema de agua definidos por el relieve del área y a la vez pudieran delimitarse por el área político administrativa municipal y/o departamental.
Los mencionados estudios requirieron un trabajo arduo, que conllevo otros estudios base a nivel nacional, apoyados económicamente por FAO/UNESCO y el Sistema de Clasificación Taxonómica (SoilTaxonomy), los resultados fueron exitosos al realizar y rescatar y revisar mapas de zonas de vida de Hodridge, Series de Suelos del estudio de Suelos del Dr. Charles Simmons y correlacionarlo al esquema de clasificación taxonómica, clasificación agrológica a escala 1:250,000, leyendas fisiográfica-geomorfológico, ocho clases agrológicas de los mapas de Suelos en Guatemala a escala 1:50,000, clasificar total y distribución por zona fisiográfica, superficie total según municipio por zona fisiográfica, leyenda fisiográfica-edafológica, leyenda fisiográfica-geomorfológico, cobertura vegetal y uso actual de la tierra, leyenda de uso actual de la tierra según la unión geográfica Internacional (UGI), cuantificación del uso actual de la tierra, tipo de cobertura vegetal, unidades de suelos representativos clasificados en el Sistema de la Taxonomía Americana a nivel de sub-grupo, correlación de suelos en el sistema de la taxonomía Americana a nivel de gran grupo en el esquema de clasificación de suelos FAO/UNESCO y la clasificación Francesa, cuantificación de clases agrológicas, uso potencial del suelo, áreas susceptibles de mini-riego, riego y drenaje.
Fue a partir del Gobierno de Lucas que se incumplió con los compromisos y por el cambio de gobierno le dieron fin al proyecto de estudios de las cuencas limítrofes entre de Guatemala y México.
Sin embargo la Organización “CILA” siguió y esto dio lugar a que se desarrollaran estudios de cuencas con enfoque de ordenamiento territorial por parte del INDE. Así también aproximadamente en 1990 AID realizó varios Estudios de Cuencas Hidrográficas Nacionales, con el objetivo de generar información sobre los recursos naturales del país los cuales debió de hacer el INSIVUMEH por manejar las variables e indicadores respectivos.
De 1984 a 1986. El MAGA retomó la responsabilidad en el cambio de gobierno, realizando de nuevo un estudio con enfoque de ordenamiento territorial, denominado “Estudio Integrado de Aéreas Rurales “ EIAR a escala 1:250,000, con Consultores como el Ing. Agr. Marco Antonio Aguilar y el Ing. Agr. Fernández, el propósito fue del mencionado estudio fue establecer las unidades del paisaje holísticas o integrales con los aspectos social, cultural, económico, biofísico y ambiental basado en la metodología análisis de unidades del paisaje como base para los estudios de las Cuencas Hidrográficas Nacionales, el área a cubrir fue la del país excluyendo Petén y la franja de la Costa Sur. Este estudio el que generó información que el MAGA edito en documentos tipo libros con sobre posición de mapas en reducción de información Geográfico.
Definitivamente para éstos análisis se hizo sostenido el banco de datos generados o recabados por la Unidad de Cuencas Internacionales DIRYA del MAGA.
Los resultados fueron sorprendentes porque generó una gran cantidad de desplegado de mapas temáticos y resultados de análisis integrales plasmados en papel calco y un número fuerte de documentos que mostraban los resultados planteados por los objetivos y criterios asumidos en el proceso, lo cual permitió la consulta de planificadores gubernamentales y privados. Algunos de esos resultados fueron mapas de unidades paisajísticas y las regiones ecológicas naturales; características de las unidades bioclimáticas y referidas a listados de grupos de cultivos de esas unidades; documentos referidos a mapas sobre especies por requerimiento de clima y suelo.
De 1989 a 1991. El Arq. Roberto Morales Juárez con master Science en Ecología, acepto el reto de dirigir un proyecto específico como primer Asistente Principal Coordinador del Proyecto ATP en su propio país, con Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD-SEGEPLAN proyecto: “Apoyo a la Planificación del Desarrollo Regional” a nivel nacional, bajo el enfoque de un ordenamiento territorial a nivel de reconocimiento escala 1:250,000. La información del estudio del EIAR fue aprovechada para éste estudio.
Siendo uno de los primeros proyectos de Guatemala que aplica el sistema de información geográfico (SIG) con software como el Atlas, Idrissi, Ales e imágenes satelares Landsat para mapeo de la totalidad del país y Tosca para la base de datos.
El equipo multidisciplinario que conformó el estudio fueron consultores Guatemaltecos y dos extranjeros, aplicando metodologías de los sistemas ambientales con los siguientes resultados:
Un Manual de Capacitación en la temática “Análisis de Recursos Naturales para su Integración”, describiendo la clasificación de Regiones Fisiográficas a nivel nacional y por primera vez en Guatemala, se baja a los niveles de gran paisaje y paisaje describiéndolo en un solo mapa en formatos digital, manual y en impreso a escala 1:250,000 (unidades donde se analiza el patrón cultural dominante de utilización presente y futuro sobre el patrón físico-biológico).
Mapas en formato digital e impresos de unidades de Paisaje en su estado natural e integrado a municipio, departamento y las VIII regiones del país a escala 1:250,000.
Los mapas de Unidades de Paisaje integrado con la cobertura vegetal natural, cultural y el uso actual del territorio (integrado al análisis socioeconómico).
Ocho documentos conteniendo la descripción de la Caracterización Regional a nivel General (por región, departamento, municipal y unidades del paisaje).
Ocho mapas en formatos digital e impresos a escala 1:250,000 con la Caracterización Regional a nivel General.
Base de datos de la aplicación del Tipo de Utilización de Tierras TUT de las Unidades de Paisaje por priorización de características de la tierra con cualidades agro ecológicas.
En nuestro medio, fue un éxito mayúsculo e incluso Colombia se interesó por esta información, al investigar y determinar una base de datos de los requerimientos de 500 cultivos tradicionales, forestales, ornamentales y medicinales.
Otro resultado de gran impacto, fue la aproximación a un ordenamiento territorial a nivel de macro planificación, aplicando el software de Evaluación de Tierras de “Confrontación y armonización” en el que se empatan Aptitud de Tierras versus requerimientos de cultivos.
El resultado fue georefenciar los zoneamientos de tierra, donde tienen la aptitud de desarrollo agroecológico con el menor uso de insumos artificiales, en el manejo más idóneo y el costo-beneficio cuyo fin es aplicar una equidad social y eficiencia económica, dando como resultado alternativas verdaderas de cultivos tradicionales con un manejo sustentable del recursos natural.
El proyecto fue un verdadero reto y fue exitoso por sus múltiples resultados, los que bajo diferentes dinámicas se expusieron interinstitucional mente, siendo altamente valorados a nivel de la planificación regional de SEGEPLAN y ONG’s o Empresa privada como la Asociación de Estudios Sociales y Económicos ASIES quien convirtió y utilizó la Caracterización Regional a nivel General en Caracterización Regional Ambiental e Industrial.
1993. El MGA y AID une esfuerzos para editar y publicar el documento “El Manejo de Cuencas en el proyecto de Desarrollo Agrícola de Guatemala” como sinónimo de Ordenamiento Territorial. El objetivo es apoyar la capacitación dirigida a técnicos como a productores, con el propósito de llenar el vacío de entendimiento sobre la planificación integral de las Cuencas Hidrográficas respecto a tener una visión amplia en el manejo de los recursos naturales sustentablemente y que se entiendan los factores sociales y biofísicos como parte integral del complejo manejo de los recursos utilizando la cuenca como unidad fisiográfica de planificación.
De 1989 a 1995. Surgió un proyecto impactante en relación a la información base para un ordenamiento territorial a nivel Nacional en nuestro país coordinado por el Ing. Agr. Oscar A. Gonzáles H., el “Plan Maestro de Riego y Drenaje”, integrando un equipo interdisciplinario PNUD-DIRYA del MAGA.
El enfoque general de la formulación del Plan fue orientado a evaluar el potencial existente en el país y las posibilidades para desarrollar la agricultura bajo riego o drenaje desde el punto de vista físico, social y económico, para definir criterios en políticas y estrategias con líneas de acción que el Estado complemente para impulsar el desarrollo integral bajo un modelo de administración de servicios agrícolas y pecuarios con DIGESA y DIGESEPE en materia de riego.
El resultado fueron varios documentos y mapas a escala 1:250,000 manejado con el Sistema de Información Geográfico con el Software del IDRISSI, sobre el potencial altamente productivo hidrológico existente y conversión de manejo en zonas de humedad necesarias para mantener el balance correcto, así como establecer las políticas, estrategias y acciones a implementar en la planificación y modernización, formación del capital humano y conducción para el desarrollo y expansión de la producción agrícola intensiva bajo riego, garantizando la seguridad alimentaria de la población guatemalteca y estimular el ingreso de divisas.
Se desarrollo un desplegado de mapas a escala 1: 500,000 sobre: la división política administrativa por departamento y a la vez las Cuencas Hidrográficas; zonas para desarrollo de riego y drenaje; clases de déficit; área con potencial para riego; áreas con potencial para riego y zonas de desarrollo de riego drenaje; ubicación de embalses INDE; áreas con problemas de drenaje; área cultivable; uso del suelo; potencial del suelo; intensidad del uso del suelo; áreas de uso adecuado, sub utilizado y sobre utilizado (explotado). Documentos: caracterización hidroclimática de Guatemala con fines de riego; hidrología –disponibilidad de agua subterranea; desarrollo del riego y drenaje agrícola en Guatemala y otros documentos. La información referida a las variables e indicadores del concepto “Tierra” fue la base de datos acumulada por años en el MAGA.
De 1994 a 1996. Con el programa de Miniriego de la AID, se ejecutó el proyecto “MICUENCA” de CARE/DIGESA/DIGEBOS en determinadas microcuencas del país, con el enfoque de ordenamiento territorial bajo el concepto del manejo de la micro cuenca y la sustentabilidad de los recursos naturales como retomando un vocablo regional “mi” agua “mis” “yo tengo mis recursos naturales”. La información del estudio del EIAR y el banco de datos del MGA fue aprovechada en este estudio.
De 1993 a 1996. El Consultor Internacional Lic. Detlef Kermann (Alemán), coordinó el proyecto Sociedad Alemana de Cooperación Técnica GTZ-SEGEPLAN “Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial” ENOT con un grupo de consultores Guatemalteco utilizando el insumo del proyecto mencionado “Apoyo a la Planificación del Desarrollo Regional” a escala 1:250,000, aplicando la metodología del paisaje y evaluación de tierras con el respectivo análisis de los aspectos social, económico, cultural, biofísico y ambiental. El objetivo de éste estudio fue tener una referencia de políticas y estrategias de país o regional como base para implementar el “Plan Marco para el Desarrollo del Departamento de Alta Verapaz”
Este proyecto además se apoyó con mapas a escala 1:50,000 y 1:25,000 del Instituto Nacional de Estadística INE e Instituto Nacional Geográfico IGN, la que se actualizó y sustentó con mayor información y aplicando el esquema de Evaluación de Tierras y el SIG con el software IDRISSI, TOSCA, ARC-VIEW, ARC-INFO, los resultados de éste estudio fueron los siguientes:
Un documento que describe la Caracterización, análisis integrado de los aspectos biofísico y socioeconómico, el ordenamiento territorial y políticas regionales denominado “Informe Gerencial de Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial”, conteniendo los respectivos mapas a escala indicada.
El proyecto “Estrategia Nacional del Ordenamiento Territorial” a escala 1:250,000 dio como resultado mapas en formato digital e impresos y los documentos respectivos en referencia a las unidades paisajísticas o territoriales. La base de datos fortaleció la información del “Plan Marco para el Desarrollo del Departamento de Alta Verapaz” PLV a escala 1:50,000.
Tres documentos editados por el Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural CODEDUR, Secretaría General del Consejo de Planificación Económica SEGEPLAN y Sociedad Alemana de Cooperación Técnica GTZ: el “Plan Marco para el Desarrollo del Departamento de Alta Verapaz”, Resumen Ejecutivo y un anexo.
Este estudio dio la pauta de una necesidad urgente como inquietud interinstitucional, para hacer el estudio que generara el desplegado de capas o mapas temáticos para homogenizar la información a nivel nacional, claro es que existía información de mapeo a nivel de cada institución o de universidades, sin embargo era incoherente de una institución a otra por lo que las instituciones del MAGA, IGN y la Facultad de Agronomía de la Universidad de San Carlos la homogenizó y amplio a 68 capas.
De 1999 a 2000, el Consultor Costa Rícense Ing. Javier Saborío con Master Science en Manejo de Recursos Naturales y postgrado en Hidrología coordinó el Proyecto del Centro Agronomía Tropical de Investigación y Enseñanza CATIEE-MAGA “Laboratorio del Sistema de Información Geográfica del MGA” SIG, aprovechando información del proyecto “Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial” ENOT, los resultados fueron:
Establecer el laboratorio SIG-MAGA.
Capacitar a un grupo de estudiantes de Agronomía en Recursos Naturales de la USAC con los software ARC-INFO, ARC-VIEW, Análisis Espacial, Procesamiento de Imágenes ERDAS, Sistema Alex y R2V,
Formatos digitales e impresos a escala 1:250,000 aproximadamente de 68 capas de mapas a escala 1:250,000, constituidos por mapas base, temas biofísicos, sociales y de desastres. Mapas impresos ordenados en un Atlas Geográficos de las 68 capas de mapas a escalas indicadas. Base de datos agroecológica sobre 139 cultivos adaptados a las condiciones del país.
La base de datos del SIG sustentó el estudio prefactibilidad de cinco (5) Cuencas-Subcuencas Hidrográficas estratégicas del país: Naranjo, Sis Ican, Xayá-Pixcayá, Pensativo-Alto Guacalate y San José del Grande de Zacapa, con el resultado de cinco (5) Planes de Manejo en 3 ejes producción, protección Conservación y Prevención mitigación de daños causados por Desastres Naturales.
De 2000 a 2003, Realizaron estudios de Cuencas Hidrográficas la Secretaría de la Presidencia. El Centro de Cooperación Internacional para la Preinversión Agrícola Guatemala-México CIPREDA fortaleció el apoyo para los estudios de Cuencas Hidrográficas por medio del Laboratorio del Sistema de Información Geográfico del MAGA. Otro realizador de estudios que surgió en ese período 2000 al 2004 fue SINAPRE el que actualmente se llama SINAFIP de SEGEPLAN quien realizó 5 estudios de Cuencas Hidrográficas algunas de ellas son la del Río Grande, Petén Itzá, Cuenca Chortí y la de Izabal algunas a nivel de prefactibilidad y otras a nivel de factibilidad.
El MAGA realiza el proyecto “Cuencas Altas” Financiado por el BID, en el Español Ing. Agr. Miguel Duro por medio del Laboratorio del Sistema de Información Geográfico, coordinó los estudios de 5 Planes de Manejo de las Subcuencas Hidrográficas a nivel de prefactibilidad y factibilidad dentro de las que figura la de Xaya Pixcaya, Chixoy, El Naranjo, San José y otras. El producto fueron 5 documentos que incluían mapas en reducción.
En el área de Agua Suelos de la Unidad de Normas y Regulaciones del MAGA, le preocupó ver estudios con resultados sin mostrar criterios o mencionar técnicas o herramientas científicas que respalden los resultados de los documentos, les surge la inquietud de realizar un Manual para la Caracterización y Diagnóstico de Cuencas Hidrográficas que salió al público en Julio del 2000.
De 2000 a 2003. Surge una orientación de planificación interinstitucional coordinada por SEGEPLAN ejecutada por medio del Consejo Departamental de Desarrollo CODEDE básicamente se realiza con los representantes de la Unidad Técnica Departamental UTD, la que fue denominada “Estrategia de Reducción de Pobreza” ERP realizada a nivel departamental ERPD o a nivel municipal ERPM.
La ERP fue lanzada como un ejercicio de planificación participativa y descentralizada con el enfoque de menguar la intensidad y extensión de las causas de pobreza en el departamento, se realizó por medio de sesiones de trabajo constante con la UTD y se sociabilizó por medio de talleres en específico el de diagnóstico, análisis departamental, análisis de viabilidad y de planificación operativa.
La formulación de la ERP consistió en tres fases: de preparación, de formulación y de planificación operativa. Iniciando con el diagnóstico de determinadas variables referidas a determinadas variables de las condiciones y causas de la pobreza, prosiguiendo con la formulación apegado a un análisis matricial de planificación enfatizando los temas del desarrollo por medio de establecer la visión, misión, objetivos estratégicos y operativos del contexto jurídico y político como el que hacer de la sociedad y sus instituciones en lo político, económico, social, cultural, financiero e institucional y concluyendo con la fase de planificación operativa que consiste en la propuesta del POA con los programas y proyectos con el cronograma financiero e instituciones responsables por programa y proyecto y concluye con la orientación del seguimiento, control y evaluación.El ejercicio de las ERP que terminaron al final de período de gobierno, no contó con tiempo para aplicarlas.
2003. MAGA Y CILA unen esfuerzos para hacer un estudio de las Cuencas Hidrográficas entorno al Volcán Tacaná de San Marcos.
2004. La Unidad de Catastro del MAGA conjunta esfuerzos con la Facultad de Agronomía de la USAC para dar una serie de talleres sobre Catastro y su relación y base para el Ordenamiento Territorial. Esta iniciativa tuvo el apoyo de consultores de Holanda, siendo una de ellas la Dra. Ing. Yola Georgiadou, por parte de la Facultad de Agronomía el Mc. ing. Agr. Hugo Tobias y por Catastro el Mc Jean Roch Lebean.
2004 a 2007. Se innova la planificación por la institución rectora SEGEPLAN, implementa la coordinación del Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial SINPET con el objetivo de interaccionar en el territorio las políticas económicas, sociales, culturales y ambientales para la construcción de un modelo de desarrollo integral, participativo y descentralizado. Se realizó por medio de los actores territoriales representados en el CODEDE por las instituciones gubernamentales, ONG y sociedad civil.
Este planteamiento requiere de un paquete soporte como promover herramientas conceptuales por medio de capacitaciones de las temáticas que implicaron la dinámica estructural territorial; instrumentos técnicos como el marco conceptual del SINPET, programa de sensibilización y capacitación, la metodología de la Planificación Estratégica Territorial PET y la guía de facilitador y el subsistema de información para la Planificación Estratégica Territorial.
Los resultados son: establecer un modelo de desarrollo territorial futuro contenido en un documento formal que fue entregado a las autoridades del CODEDE y accesado por medio de una página web de SEGEPLAN. El documento contiene sintetizadamente la estructura de un trabajo científico que describe los objetivos, la metodología, las fases del proceso y concluye con el mapeo de los proyectos prioritarios, matrices de planificación y las matrices de la preinversión.
Las PET tienen un mayor alcance respecto a la planificación en si y el medio idóneo para realizarlas (CODEDE) y llevan una relación legal de implementación a nivel nacional, pero al igual que las ERP son concluidas a final del período del gobierno, por lo que no contaron con el tiempo necesario para su aplicación. Las PET tienen un manejo integral de los aspectos social, cultural, económico y ambiental, sin embargo se podría inferir que conlleva un enfoque social al manejar el mapeo del Sistema de Información Geográfico referenciado a un diagnóstico, sin embargo está desvinculado del análisis de planificación como proceso y en especial del uso y manejo de la productividad de la tierra sustentablemente (se muestran mapas de los proyectos prioritarios únicamente), se ve claramente que no lleva un enfoque de Ordenamiento Territorial.

4. Marco legal del Ordenamiento Territorial en Guatemala
En términos generales, el Ordenamiento Territorial se ejecuta de acuerdo a “Código Municipal” Decreto 12-2002, presentando el articulado correspondiente al marco jurídico de Ordenamiento Territorial:
CAPITULO II
ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO INTEGRAL
ARTICULO 142. Formulación y ejecución de planes. La municipalidad está obligada a formular y ejecutar planes de ordenamiento territorial y de desarrollo integral de su municipio en los términos establecidos por las leyes. Las lotificaciones, parcelamientos, urbanizaciones y cualesquiera otra forma de desarrollo urbano o rural que pretendan realizar o realicen el Estado o sus entidades o instituciones autónomas y descentralizadas, así como las personas individuales o jurídicas que sean calificadas para ello, deberán contar con la aprobación y autorización de la municipalidad en cuya circunscripción se localicen.
Tales formas de desarrollo, además de cumplir con las leyes que las regulan, deberán comprender y garantizar como mínimo, y sin excepción alguna, el establecimiento, funcionamiento y administración de los servicios públicos siguientes, sin afectar los servicios que ya se prestan a otros habitantes del municipio:
a) Vías, calles, avenidas, camellones y aceras de las dimensiones, seguridades y calidades adecuadas, según su naturaleza.
b) Agua potable y sus correspondientes instalaciones, equipos y red de distribución.
c) Energía eléctrica, alumbrado público y domiciliar.
d) Alcantarillado y drenajes generales y conexiones domiciliares.
e) Áreas recreativas y deportivas, escuelas, mercados, terminales de transporte y de pasajeros, y centros de salud. La municipalidad será responsable del cumplimiento de todos estos requisitos.

ARTICULO 143. Planes y usos del suelo. Los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo integral del municipio deben respetar, en todo caso, los lugares sagrados o de significación histórica o cultural, entre los cuales están los monumentos, áreas, plazas, edificios de valor histórico y cultural de las poblaciones, así como sus áreas de influencia. En dichos planes se determinará, por otra parte, el uso del suelo dentro de la circunscripción territorial del municipio, de acuerdo con la vocación del mismo y las tendencias de crecimiento de los centros poblados y desarrollo urbanístico.
ARTICULO 144. Aprobación de los planes. La aprobación de los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo integral, así como sus modificaciones, se hará con el voto favorable de las dos terceras (2/3) partes de los miembros que integran el Concejo Municipal.
ARTICULO 145. Obras del Gobierno Central. La realización por parte del Gobierno Central o de otras dependencias públicas, de obras públicas que se relacionen con el desarrollo urbano de los centros poblados, se hará en armonía con el respectivo plan de ordenamiento territorial y conocimiento del Concejo Municipal.
ARTICULO 146. Autorización para construcciones a la orilla de las carreteras. Para edificar a la orilla de las carreteras, se necesita autorización escrita de la municipalidad, la que la denegará si la distancia, medida del centro de vía a rostro de la edificación, es menor de cuarenta (40) metros en las carreteras de primera categoría y de veinticinco (25) metros en carreteras de segunda categoría. Quedan prohibidos los establecimientos de bebidas alcohólicas o cantinas a una distancia menor de cien (100) metros del centro de la carretera. Para conceder las autorizaciones anteriormente indicadas, la municipalidad tomará en cuenta además, las prescripciones contenidas en tratados, convenios y acuerdos internacionales vigentes en materia de carreteras. Cuando los derechos de vía afecten la totalidad de una parcela de terreno, ya sea rural o urbana, o el área que quede de excedente no pueda destinarse a fin alguno, el propietario deberá ser indemnizado de conformidad con la ley de la materia.
ARTICULO 147. Licencia o autorización municipal de urbanización. La municipalidad está obligada a formular y efectuar planes de ordenamiento territorial y de desarrollo integral de su municipio, en los términos establecidos por las leyes. Las lotificaciones, parcelamientos, urbanizaciones y cualesquiera otra forma de desarrollo urbano o rural que pretendan realizar o realicen el Estado o sus entidades o instituciones autónomas y descentralizadas, así como personas individuales o jurídicas, deberán contar con licencia municipal. Tales formas de desarrollo deben cumplir con los requisitos que señalen otras leyes y, en todo caso, cumplir como mínimo con los servicios públicos siguientes:
a) Vías, avenidas, calles, camellones y aceras de las dimensiones, seguridades y calidades adecuadas, según su naturaleza.
b) Agua potable y sus correspondientes instalaciones, equipos y red de distribución.
c) Energía eléctrica, alumbrado público y domiciliar.
d) Alcantarillado y drenajes generales y conexiones domiciliares.
e) Áreas recreativas y deportivas, escuelas, mercados, terminales de transporte y de pasajeros, y centros de salud, cuando aplique.

ARTICULO 148. Garantía de cumplimiento. Previo a obtener la licencia municipal a que se refiere el articulo anterior, las personas individuales o jurídicas deberán garantizar el cumplimiento de la totalidad de las obligaciones que conlleva el proyecto hasta su terminación, a favor de la municipalidad que deba extenderla, a través de fianza otorgada por cualquiera de las compañías afianzadoras autorizadas para operar en el país, por un monto equivalente al avalúo del inmueble en que se llevará a cabo, efectuado por la municipalidad. Si transcurrido el plazo previsto el proyecto no se termina, la compañía afianzadora hará efectivo el valor de la fianza a la municipalidad para que esta concluya los trabajos pendientes.
ARTICULO 149. Escrituración. Previo al otorgamiento de la escritura de promesa de venta o compraventa por parte de los lotificadores o urbanizadores debe obtenerse la licencia a que se refiere el artículo 147 de este Código, cuyo número de identificación y fecha de emisión deberá hacerse constar en el texto de la misma, requisito sin el cual el Registro General de la Propiedad no operará su inscripción.
Ademas existe un conjunto de disposiciones legales que permiten fortalecer el proceso de elaboración, sociabilización e implementación de los “Planes de Ordenamiento Territorial a nivel Municipal”, entre las que podemos mencionar se encuentran:
Constitución Política de la República de Guatemala (1985 / 1993);
Código Municipal (2002). Decreto 12-2002, Congreso de la República de Guatemala;
Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (2002). Decreto 11-2002, Congreso de la República de Guatemala;
Reglamento de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Acuerdo Gubernativo Número 461 – 2002;
Ley General de Descentralización (2002), Decreto 14 -2002, Congreso de la República de Guatemala;
Reglamento de la Ley General de Descentralización (2002), Acuerdo Gubernativo Número 312 – 2002;
Ley Marco de Acuerdo de Paz (2005), Decreto 52 – 2005, Congreso de la República de Guatemala;
Ley de Vivienda y Asentamientos Humanos (1996). Decreto Número 120-96, Congreso de la República de Guatemala;
Ley Forestal (1996). Decreto Número 101-96, Congreso de la República de Guatemala;
Ley de Minería (1997). Decreto Número 48-97, Congreso de la República de Guatemala;
Ley Preliminar de Urbanismo (1956). Decreto 29 de Febrero 1956, Carlos Castillo Armas;
Ley de Parcelamientos Urbanos (1961). Decreto 1427 (1961), Congreso de la República de Guatemala;
Ley Reguladora de Uso y Captación de Señales Vía Satélite y su Distribución por Cable, Decreto 41 – 92, Congreso de la República de Guatemala;
Ley para la Protección del Patrimonio Cultural de la Nación (1997). Decreto No. 26-97, Congreso de la República de Guatemala;
Ley de Hidrocarburos (1983). Decreto Ley Número 109-83, Congreso de la República de Guatemala;
Ley de Anuncios en Vías Urbanas, Extraurbanas y Similares (2003). Decreto Número 34-2003, Congreso de la República de Guatemala;
Ley de Atención a las Personas con Discapacidad (1996). Decreto Número 135-1996, Congreso de la República de Guatemala;
Ley General de Telecomunicaciones, Decreto 94 – 96, Congreso de la República de Guatemala;
Ley Reguladora de procedimientos de localización y desmembración de derechos sobre inmuebles proindiviso, Decreto 82 – 84, Congreso de la República de Guatemala;
Ley del Registro de Información Catastral (2005). Decreto Número 41-2005, Congreso de la República de Guatemala.
Se debe resaltar a pesar de la existencia de un gran número de legislación que permite la efectividad en el desarrollo de procesos de “Ordenamiento Territorial”, el inicio de cualquier proceso debe de nacer de un “Acuerdo Municipal” que promulga como prioritario y de relevancia municipal el desarrollo del “Plan de Ordenamiento”, invitando a los munícipes, representantes sectoriales, institucionales y lideres comunitarios, a participar en forma activa en el proceso de elaboración, dejando claro la premisa de un cambio de “visión de desarrollo” y “efectividad de manejo” en los asuntos municipales y su relación territorial a partir del inicio de la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial.
Lamentablemente no existe un punto de convergencia que permita a los técnicos, profesionales y funcionarios con intereses en el desarrollo de procesos de “Planes de Ordenamiento Territorial”, debido a la NO existencia de una “POLITICA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL”, lo que limita el accionar y coordinación que entre diferentes instancias institucionales (gobierno) para impulsar la elaboración y futura ejecución de los Planes de Ordenamiento Territorial. Es por ello que se hace necesario un instrumento ya sea este a nivel de “Decreto Legislativo” y/o “Acuerdo Gubernamental” que sea el instrumento guía o matriz para los procesos de Ordenamiento Territorial.
La postura de contar con una herramienta de “Cohesión” permitiría un verdadero impulso a los proceso de “Ordenamiento Territorial”, solo tomemos que a pesar de que el “Código Municipal” (Decreto 12 – 2002) tiene ya seis (6) años de existencia de los 333 municipios solamente 1 (uno) la Ciudad Capital de Guatemala se encuentra en la fase final de elaboración y sociabilización de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT).
De ahí nace la duda conceptual que me ha acompañado desde mi retorno a Guatemala, ¿Por qué SEGEPLAN e instituciones acompañantes iniciaron con procesos de Planificación Estratégica Territorial –PET- y no promovieron los POT?, es como si estuviéramos contrayendo una casa e iniciarnos por las paredes sin que tuvieran los cimientos, no existe una lógica continua y lamentablemente esto limita los alcances de los instrumentos creados. El marco legal municipal NO manda a desarrollar Planes Estratégicos de Desarrollo, lo que indica es la elaboración de PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL y a partir de ahí la elaboración de los otros instrumentos como: Planes Estratégicos Territoriales, Planes de Manejo Ambiental, Planes de Desarrollo Urbano, Planes de Concientización Social y Ambiental, etc.
Otro punto es que los procesos de Ordenamiento Territorial no son inherentes a CATASTRO, aquí en Guatemala existe la DESVIRTUADA IDEAS de que OT = CATASTRO y no es así. Ordenamiento Territorial es mas amplio, mas complejo y de mayor relación existencial, que la mera configuración física y georeferencial del CATASTRO de un Municipio, no solo se enmarca en la referencia económica de “SUELO” o del mercado de “PROPIEDADES” o del marco ganancial de “PLUSVALIAS”, se refiere a la creación de un nuevo concepto de territorio, de una nueva definición de acciones territoriales, que promueven cambios paulatinos, sistémicos y ordenados que convergen en un mejoramiento de la calidad sociales, económica y ambiental del municipio.

5. Bibliografia
· El Medio Ambiente en la Planificación del Desarrollo, Sociedad Colombiana de Planificación, XV Congreso Interamericano de Planificación, VIII Congreso Nacional de Planificación 1985.
· Foro Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable (Rió + l0). Ejes de discusión en la Actualidad. Octubre 2002. Universidad Landivar y Fundación Solar.
· Internet: Proyecto de Gobierno del Presidente de Venezuela. 2000 Desarrollo Humano Sustentable.
· Manual de Ordenamiento Ecológico Territorial, México 1984, Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecológico, Subsecretaría de Ecología Dirección de Normatividad y Regulación Ecológica.
· Programa Conferencia Regional Octubre 2002. Proyecto Conflicto y Cooperación Ambiental en Cuencas Internacionales Centroamericana. Metodologías, métodos y técnicas aplicadas.
· Proyecto VEN/79/001-Sistemas Ambientales Venezolanos- Síntesis General. Caracas 1984. MARN.
· Szekely, Miguel; Restrepo Ivan. Frontera Agrícola y Colonización, Centro de EcoDesarrollo. México 1988.

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MARCO CONCEPTUAL Y DIMENSIONAL DE LA PROPUESTA DE LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE GUATEMALA

1. Presentación

El seguimiento directo del proceso de la elaboración del “Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial” ha sido parte de una convicción profesional y personal del equipo que integra la alianza técnica y social de la Escuela de Planificación Orgánica Evolutiva (EPOE). Lo anterior debido al esfuerzo institucional y personal que las tres organizaciones vienen desarrollando a nivel nacional para impulsar los Planes de Ordenamiento Territorial Municipales (POT-M) como herramienta de gestión para el desarrollo territorial. Existe una convicción sobre la necesidad que en Guatemala exista una “Ley” de Ordenamiento Territorial debido a que la existente no es vinculativa para impulsar acciones concretas en la elaboración y ejecución de procesos de ordenamiento territorial.

Es por ello que con la invitación del distinguido Diputador Juan Manuel Giordano, se integra a la “Comisión Técnica” el D.Sc. Marvin Melgar Ceballos. Esta comisión la integra una serie de instituciones técnicas, académicas, sociales e institucionales viene desarrollando hasta la fecha, integrada a partir de la revisión de la “Versión 1” de la Ley la adecuación y reestructura de la “Versión 2” hasta llegar a la primera reestructura (parcial) que da origen a la “Versión 3”. El congreso de la República de Guatemala, en alianza con algunas instituciones del Estado y actores de la sociedad civil, se encuentran en revisión y readecuación continua de la propuesta de ley de ordenamiento territorial que será presentada como iniciativa en el transcurso del presente año.

Muchos de los problemas territoriales que afronta el país, tales como deslizamientos o inundaciones en zonas pobladas, congestionamiento, falta de servicios públicos, deforestación, depredación de recursos naturales, carencia de vivienda para los más pobres, se deben a la ausencia de un marco legal que regule de manera precisa la planificación del territorio y de los usos del suelo. El primer borrador fue producto del trabajo de adecuación del diputado Juan Manuel Giordano, él cual procedió a adaptar la “Ley de Ordenamiento Territorial de la República de Colombia” procediendo a considerar la estructura institucional que podría dar vida al marco conceptual y operativo de la ley.

A partir del primer borrador al cual se le designo la tipología de “Versión 1” fue discutido de forma técnica e institucional con el Consultor en “Catastro” Jean Roch Leaube, la “Versión 1” fue revisada y readecuación al Dr. Luis Ferrate, Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) dando origen a la “Versión 2, 3 y 4”, donde se integra además gran parte del modelo de la recién aprobada Ley de Ordenamiento Territorial de Uruguay, esta versión presentaba características de importancia a resaltar tales como:

1) Un sesgo importante en el ámbito de conservación de medio ambiente y de manejo de recursos naturales;
2) Al integrarse como base la Ley de Ordenamiento de Uruguay se integran la escuela de planificación de Colombia donde gran parte de su estructura se centra en aspectos de desarrollo urbanístico, captación de áreas para vivienda social y la reincorporación fiscal de la plusvalía;
3) Readecuación del marco institucional al concebir la creación “Instituto de Catastro y Ordenamiento Territorial” donde se propone la unificación del Registro de Información Catastral (RIC) y del Instituto Geográfico Nacional (IGN) y se dejaba ver en las observaciones la posibilidad de la inclusión del “Instituto Nacional de Estadísticas” (INE) siguiendo el modelo de INETER de Nicaragua. Donde la presidencia del nuevo instituto la ostentaría el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN);
4) La definición de los instrumentos de planificación territorial en sus diferentes niveles (nacional, regional, departamental, municipal y comunitario); y
5) Consolidación de la “Comisión Nacional de Ordenamiento Territorial”.

A partir de la conformación de un equipo núcleo se considera la necesidad de crear la “Comisión Técnica para la Definición y Revisión de la Propuesta de la Ley de Ordenamiento Territorial”, que hasta la fecha se encuentra conformada por:

No.
Nombre del representante
Institución
1
Antonio Monzón
Programa Municipios Democráticos
2
Carlos Ayala
Facultad de Arquitectura USAC
3
Ernesto Palma
CEUR / USAC
4
Heinz Laib
SEGEPLAN
5
Iván Salinas
Programa Municipios Democrático
6
Jean Roch Leabeu
Asesor Congreso de la República
7
Jovita Bolaños
Congreso de la República
8
Juan Pablo Rodas Hernández
Congreso de la República
9
Lilibeth Cardona Pinto
UPAT
10
Lilian Cáceres
Programa de Municipios Democráticos
11
Luis Ovando
SEGEPLAN
12
Mabel Hernández
Facultad de Arquitectura USAC
13
Manuel Sánchez Senn
Programa Municipios Democráticos
14
Marvin Melgar Ceballos
Empresa Consultora La Ceiba / Escuela de Planificación Orgánica Evolutiva (EPOE)
15
Paula Lucero
UPAT
16
Rony Linares
Programa Municipios Democráticos
17
Patricia Pérez
Comisión de Catastro Colegio de Arquitectos
18
Miguel Grazioso
Registro de Información Catastral
19
Karen Aguilar
FUNDAECO
20
Amanda Moran
CEUR / USAC

El anteproyecto de ley en su “Versión 3, 4 y 5” es producto de un ciclo de reuniones técnicas a nivel del comité técnico y talleres ampliados, con esta versión se logra la reestructura de la concepción institucional cambiando la propuesta de crear el “Instituto de Catastro y Ordenamiento Territorial” a la “Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial” (DNOT), esta ultima sin decidir el Ministerio que pudiera darle cobijo, entre los que se encuentran el Ministerio de Agricultura Ganadería y Alimentación (MAGA) y el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN). Además de se sustituye la conformación del Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial, al integrar la estructura operativa dentro del marco piramidal de los Consejos de Desarrollo en los ámbitos nacionales, departamentales, municipal y comunitario. Se sigue aun con el sesgo en su enfoque ambiental y del manejo de recursos naturales pero sin definir acciones concretas sobre la “gestión de riesgos” que es tan importante en Guatemala para evitar los continuos desastres naturales causados por el cambio en las condiciones climáticas locales y globales. Aun mantiene gran parte de la estructura de artículos de la Ley de Ordenamiento Territorial de Uruguay lo que podría causar conflictos jurídicos en su concepción original si referimos la diferencia en la plataforma jurídica que existe entre Uruguay y Guatemala.

Fortalecimiento del modelo de planificación Colombiano.
Adopción de la Ley de Ordenamiento Territorial Uruguaya.
Integración de Versión 2 de de propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial
Revisión y retroalimentación de Versión 2 por el “Comité Técnico”, consultores, organizaciones e instituciones.
Readecuaciòn de Versión 3 de Ley de Ordenamiento Territorial
Se readecua a través de la revisión continua del “Comité Técnico” y sus mesas de trabajo la Versión número 2, dando origen a la Versión 3 que es presentada a la Comisión de Catastro y Ordenamiento Territorial e instituciones relacionadas al ordenamiento territorial en Guatemala. 2. Objetivos
2.1 Objetivo general
· Proporcionar a los promotores y comité técnico de la Ley de Ordenamiento Territorial una visión externa sobre la situación del desarrollo de la propuesta de Ley, las características técnicas y jurídicas de su estructura actual y el desarrollo de una propuesta que permita amalgamar lo mejor de las diferentes escuelas de planificación para el ordenamiento territorial adaptándolas a las características particulares de Guatemala.

2.2 Objetivos específicos
· Desarrollar una revisión artículo por artículo de la versión número 3 de la propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial, con el fin de proponer una base adaptada a las características técnicas y jurídicas de nuestro país;
· Considerar y justificar una estructura institucional que permita viabilizar el marco legal, administrativo y operativo de la propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial; y
· Generar elementos técnicos que permitan complementar e identificar lagunas conceptuales y operativas en la actual versión de Ley de Ordenamiento Territorial.
3. Marco conceptual y dimensional del ordenamiento territorial
Un aspecto que se ha podido identificar en el proceso de elaboración, readecuación y retroalimentación de la propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial para nuestro país (Guatemala), es la falta de conocimiento conceptual sobre el ordenamiento territorial y las corrientes metodológicas de las “escuelas de planificación” existentes en Latino América, lo que incide directamente en el tipo de Ley que deseamos para nuestro país y en forma muy particular los municipios por ser el territorio con mas proyección y resultados de los procesos de ordenamiento territorial.

Hasta la fecha el desarrollo de la propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial ha tomado la “plataforma” Sur Americana en particular la escuela de planificación colombiana que ha logrado consolidarse como un modelo para todo los países que aspiran el desarrollo de instrumentos de ordenamiento territorial. Ahora bien es necesario que consideremos que a pesar de pertenecer a una misma comunidad (latinoamericana) la idiosincrasia, cultura, marco jurídico y técnico plantea la necesidad de una concepción diferente.

En Centro América existen modelos mas tropicalizados a nuestras características y particularidades tales como el trabajo (sin concebirlo dentro del enfoque) de ordenamiento territorial desarrollado en Costa Rica, o el esfuerzo prodigioso realizado desde hace varios años en El Salvador, o los recientes esfuerzos que han concluido en la promulgación de Leyes en Honduras y Nicaragua. Estos modelos deben de considerarse en el desarrollo final de la propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial para nuestro país, donde se logre conjugar las particularidades culturales, étnicas, sociales, técnicas y legales que logren su viabilidad territorial.

Las experiencias y conceptualizaciones sobre ordenamiento territorial en el mundo permiten colegir que se trata de una política de Estado y un proceso planificado de naturaleza política, jurídica, técnica y administrativa, cuyo objeto central es el de organizar, armonizar y administrar la ocupación y uso del espacio, de modo que éstos contribuyan al desarrollo humano ecológicamente sostenible, espacialmente armónico y socialmente justo.

Lo anterior pone en evidencia que en el ordenamiento territorial confluyen las políticas ambientales, las políticas de desarrollo regional, espacial o territorial y las políticas de desarrollo social y cultural, cuya naturaleza es determinada por el modelo de desarrollo económico dominante en cada país

Con las políticas de ordenamiento, algunos países latinoamericanos como Colombia, Uruguay, Venezuela, Bolivia, República Dominicana, Honduras y El Salvador buscan corregir los problemas de uso y ocupación inadecuada y desequilibrada del espacio y el uso irracional de los recursos naturales, algo similar se presenta en Nicaragua. Tales problemas, en conjunto con la creciente conciencia de la irracionalidad de los modelos económicos desarrollistas y la búsqueda de alternativas de desarrollo sostenibles, han estimulado la adopción del ordenamiento territorial como estrategia de los estados para armonizar las actividades humanas con el aprovechamiento de los recursos naturales y con la distribución social y regional equilibrada de los beneficios de tales actividades. Se trata es de intervenir, de manera voluntaria, el orden territorial injusto y desordenado, creado de manera espontánea por las fuerzas económicas; para inducir la construcción de escenarios deseados desde el punto de vista ambiental, social y espacial.

Visto así, en el OT el espacio pierde el carácter pasivo propio de la visión sectorial, para convertirse en estructurante de los objetivos, las políticas y las acciones públicas y privadas, tanto sectoriales como territoriales. Se trata, en este caso, de articular los objetivos económicos, sociales, ambientales y administrativos con el territorio, racionalizar las actuaciones sobre éste y orientar previsoramente su desarrollo y aprovechamiento sostenible, basado, especialmente, en estrategias de uso, ocupación y manejo del territorio y de desarrollo territorial.

Dentro de este contexto, el OT trasciende su consideración de apéndice o complemento de las políticas de desarrollo económico para convertirse en un nuevo enfoque, un nuevo estilo de planificación, un nuevo sistema de valores, o una utopía, en la que la visión sectorial y economicista del desarrollo, cede su paso a una visión integral, humanista y prospectiva, en la cual las políticas económicas incorporan los valores de sostenibilidad ambiental, equilibrio regional y bienestar social.

3.1 Enfoques de ordenamiento territorial activo y pasivo

En las políticas de ordenamiento formuladas por países como Alemania, Francia, España, Venezuela, Colombia, Uruguay, República Dominica, Nicaragua, Honduras y El Salvador, así como en la "Carta Europea de Ordenación Territorial" y en el documento "Nuestra Propia Agenda" de la Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe" (BID/PNUD, 1990), se observan dos enfoques generalmente entremezclados y complementarios: uno orientado hacia el desarrollo territorial que denominaremos ordenamiento activo y el otro a la planificación física-espacial que denominaremos ordenamiento pasivo. A continuación se examinan cada uno de éstos.

El tipo de Ordenamiento activo, normalmente se asocia con objetivos de desarrollo territorial a escalas nacional, regional y subregional que buscan modificar los desequilibrios del desarrollo regional que caracterizan un orden territorial determinado. Su carácter activo deriva de la intervención voluntaria y dinámica del Estado sobre el territorio, a partir de grandes obras de infraestructura y costosos proyectos de inversión, acompañados de incentivos fiscales y económicos, para inducir transformaciones espaciales en el orden territorial existente. Las estrategias más utilizadas por los estados son las siguientes:

· Proyectos de colonización y explotación de nuevas áreas: Dirigidos a controlar el crecimiento acelerado de las ciudades, los problemas de paro campesino por concentración de la propiedad sobre la tierra, el poblamiento de áreas desocupadas, etc.
· Impulso a la industrialización de regiones deprimidas: Desarrollado a partir de la implantación de aglomeraciones industriales (polos de desarrollo), los cuales provocarían un conjunto de efectos positivos, tanto en el centro urbano donde se localizaran como en la región aledaña, contribuyendo a modificar los desequilibrios regionales de la organización espacial del territorio. La implantación de los polos de desarrollo fue estimulada por los estados mediante ayudas fiscales, financieras e inversiones en infraestructura y equipamientos.
· Políticas de reforma agraria: Orientadas a reordenar las estructuras agrarias desequilibradas, caracterizadas por una alta concentración de la propiedad de la tierra en unos pocos y la existencias de grandes grupos sociales sin acceso a este recurso.
· Descongestión urbana y/o poblamiento de áreas poco habitadas: Desarrollada mediante el establecimiento de controles restrictivos a los centros urbanos, construcción de ciudades nuevas, relocalización de capitales estatales, políticas de vivienda popular y mejoramiento de servicios públicos y sociales en ciudades pequeñas y medianas; con los que se busca reorientar los movimientos migratorios de la población.
· Desarrollo rural integrado: Esta estrategia se basa en la experiencia israelí de desarrollo agrícola-cooperativo, a partir de la interrelación agricultura espacio rural. Su aplicación en Colombia al igual que en los demás países iberoamericanos, se orientó a transformar las condiciones de retraso y pobreza de las áreas rurales, a través del mejoramiento de las condiciones de bienestar social y la elevación de la productividad de los pequeños productores rurales. El logro del nuevo orden territorial buscado con la política DRI se encontró con fuertes obstáculos puestos por las relaciones capitalistas de producción, que impidieron su éxito pleno.

El ordenamiento pasivo, por su parte, se asocia con políticas de uso y ocupación del territorio, predominantes a escalas subregional y local. Su carácter pasivo se relaciona con el uso de zonificaciones o regionalizaciones como estrategia para inducir nuevos escenarios de uso del territorio. Las zonificaciones se basan en categorías espaciales para las cuales se establecen los usos permitidos, prohibidos o restringidos, acompañados de instrumentos coercitivos o estimulantes y normas que dan soporte legal a los planes y definen mecanismos para resolver los conflictos generados por la intervención.

Los tipos de ordenamiento activo y pasivo no son excluyentes. En un plan de ordenamiento territorial se pueden combinar instrumentos de ambos tipos en pro de la construcción de los escenarios que se deseen.

3.2 Cualidades de los procesos de ordenamiento territorial

De acuerdo con su naturaleza, el ordenamiento territorial es un proceso planificado, multidimensional, coordinado, prospectivo y democrático.

3.2.1 Proceso planificado

Como proceso planificado, el OT se expresa mediante planes, los cuales constituyen su principal instrumento. Estos planes deben ser flexibles, de modo que puedan reformularse en función de las situaciones nuevas que se presenten y las fallas que sean necesarios corregir. También deben ser continuos en el tiempo, de modo que independiente de los cambios de gobiernos, puedan ejecutarse en el horizonte de tiempo para el cual fueron formulados. El carácter planificador hace del ordenamiento territorial un proceso sujeto a los procedimientos de la planeación en la cual las metas, objetivos, políticas, proyectos y acciones se formulan y realizan a partir del conocimiento e interpretación de la realidad y sus tendencias de cambio (Diagnóstico Territorial), considerando los objetivos de desarrollo del Estado y las expectativas sociales. Este conocimiento sirve de base al diseño y elaboración de modelos territoriales futuros (Prospectiva Territorial), los cuales son, a su vez, el punto de partida para la formulación, discusión y aprobación del plan (Planificación Territorial) y su ejecución (Gestión Territorial).

El contenido (objetivos, estrategias, metas, instrumentos) de los planes es afectado por la escala del ordenamiento, distinguiéndose los planes nacionales, regionales, departamentales o subregionales y municipales o locales, según la organización político-administrativa de cada país.

A escala nacional, los planes de OT dan orientaciones a través de políticas que delinean las estrategias de inclusión del enfoque de ordenamiento territorial en sus diferentes, constituyendo términos de referencia para los niveles inferiores. En este nivel, también se ejecutan planes de ordenamiento, con predominio de instrumentos de tipo activo, a partir de la construcción de grandes obras de infraestructura y la realización de políticas de desarrollo urbano, de desarrollo regional, reforma agraria, colonización y desarrollo rural que buscan equilibrar las relaciones campo-ciudad, la estructura urbano regional, el desarrollo social de las entidades territoriales y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, entre otras metas.
A escala regional, los planes constituyen un marco de referencia para la planificación de los niveles inferiores y se concentran en problemas intrarregionales dentro del contexto nacional e internacional, cuyo énfasis es determinado por la política nacional de desarrollo. Los planes regionales se pueden orientar hacia el desarrollo de la competitividad regional en los mercados internacionales, a equilibrar el desarrollo urbano-regional, a mejorar la integración económica-regional, etc.

A escala departamental o subregional (mancomunidades municipales), los planes de OT concretan las orientaciones dadas por el nivel regional, poniendo énfasis en los problemas propios del espacio departamental y dan directrices para los planes municipales o locales.

A escala municipal o local se elaboran planes de ordenamiento urbano y planes de ordenamiento rural, sin descuidar las relaciones campo-ciudad. Los planes de ordenamiento urbano buscan organizar y controlar los usos residenciales, comerciales, industriales y recreativos del espacio urbano, así como la expansión futura de las ciudades, los riesgos o amenazas de desastres por fenómenos naturales, el transporte público, la prestación de servicios etc. Los planes de ordenamiento rural se concentran en la organización y control de la localización de actividades agrícolas, extractivas, forestales, industriales, etc., buscando que éstas se desarrollen de manera ecológicamente sostenible. Asimismo, estos planes se proponen elevar las condiciones de vida de la población campesina, la desconcentración de la propiedad sobre la tierra y el acceso a la misma de los pequeños productores, la accesibilidad a centros de mercado, entre otros.

En los planes de ordenamiento territorial se articulan de manera armónica, objetivos de desarrollo económico, social, cultural y ambiental, desde una perspectiva espacial, de lo cual se desprende su carácter multidimensional.

3.2.2 Multidimensionalidad

Esta cualidad deriva de la diversidad de elementos que involucra el ordenamiento en sus distintas escalas. Para formular un plan es necesario evaluar las condiciones sociales, económicas, ambientales y culturales, vistas de manera integral, como formas y estructuras territoriales espaciales cambiantes en el tiempo y en el espacio. Estas estructuras surgen de la interrelación entre la población con sus estructuras culturales y de poder, las actividades sociales, económicas, administrativas y los recursos naturales.

3.2.3 Carácter prospectivo y coordinado

Este carácter se evidencia en el énfasis de largo plazo que tienen los planes de OT y en el interés por el diseño y construcción de escenarios futuros, concebidos en un horizonte de tiempo determinado (5 a 30 años), hacia los cuales se orienta la política ordenadora. Alrededor de la construcción de estos escenarios se formulan los planes de desarrollo territorial y/o de uso y ocupación del territorio, buscando siempre una coordinación vertical, horizontal y temporal. La coordinación vertical hace referencia a la acción concurrente y armónica entre los distintos niveles territoriales que tienen jurisdicción administrativa sobre el territorio. La coordinación horizontal, se refiere a la concurrencia y armonía de las distintas políticas sectoriales que se desarrollan en el territorio. La coordinación temporal, tiene que ver con la continuidad en el tiempo de la política ordenadora aunque cambien los gobiernos, de modo que la construcción de los escenarios prospectivos o futuros sea posible.

3.2.4 Carácter democrático

La legitimación social es otra de las características destacadas en las políticas de ordenamiento. Esta legitimación se busca dando al proceso de ordenamiento un carácter participativo, especialmente en la formulación de planes de OT locales y subregionales, escalas en las cuales la sensibilidad de los grupos sociales es mayor frente a los cambios que se establezca en el uso u ocupación del territorio o frente a los planes de inversión mediante los cuales se quiere inducir el orden territorial futuro.

3.3 De los modelos de ordenamiento territorial Sur-Americanos a lo Centro-Americanos
Sin menoscabar la importancia de tomar lo mejor de los modelos de ordenamiento territorial desarrollados en Sur América (Colombia, Venezuela, Perú, Uruguay, Chile y Argentina) es necesario ponderar los modelos que se han desarrollado en nuestra misma región (Centro Americana) cuya características sociales, culturales, étnicas, técnicas y legales son compatibles con nuestro país y permiten aprender “lecciones aprendidas” que viabilizaría su futura ejecución.

3.3.1 El modelo de ordenamiento territorial de la República de El Salvador

Durante el periodo 2001 – 2004 la República de El Salvador inicia un proceso de elaboración del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, con el propósito de es estimular un nuevo modelo de ordenamiento pero también de organización institucional e administrativa; lo cual constituye un gran desafío para el futuro de El Salvador como país y centro estratégico de actividades humanas a nivel centroamericano. En su concepto tradicional, el ordenamiento territorial pretende asegurar una repartición de las actividades humanas (económicas, de transporte, de viviendas, profesionales, de domicilios, de comercios, escolares etc.) sobre todo el territorio nacional con el fin de “ordenar” y reequilibrar los territorios de manera funcional. Este concepto puede ser pertinente en el caso centroamericano en general y salvadoreño en particular. La concentración de población, de actividades y de riqueza en la aglomeración de San Salvador (AMSS) sigue siendo, fuerte, aun cuando haya existido un proceso de “reequilibrio urbano” casi espontáneo de otras ciudades.

Hoy día, la visión moderna del ordenamiento territorial, ligado a la obligación de “desarrollo sostenible”, toma en cuenta aspectos más amplios y reconoce los límites de los dispositivos reglamentarios e institucionales frente a territorios sin proyecto, frente a procesos sin toma en cuenta las mutaciones de la sociedad y los debates públicos que esto conlleva.

Las prácticas de ordenamiento y de planificación actuales necesitan modificarse para poder tomar en cuenta las nuevas dinámicas y las interdependencias, las expectativas de los ciudadanos con respecto a la democracia local, una nueva organización de las inversiones y de gestión de los territorios y un equilibrio entre el interés “sociétal” y los intereses sectoriales… un verdadero “desarrollo sostenible”. El desarrollo sostenible, es exigente y por lo tanto obliga a responder, mas allá que en el discurso, a tres exigencias: equidad social (cohesión y mezcla social urbana), desarrollo y solidaridad territorial y “economía ambiental” (economía de los espacios urbanos preservación de la valorización de los espacios naturales, anticipación de las consecuencias de los riesgos naturales y tecnológicos…). El desarrollo sostenible supone así, la promoción de una visión global o “desde arriba” concertada y coordinada con una implementación local o “desde abajo” local y participativa.

La visión planteada vía el proyecto de PNOT, parece inscribirse en esa perspectiva. Y es por ello que cabe mencionar una serie de elementos que cuestionan el proceso pretendido. Una visión globalizada de país pero limitada con respecto a los desafíos urbanos y económicos en el ámbito centroamericano.

· Uno de los elementos rescatados en los diferentes foros y documentos desarrollados es sin ninguna duda la importancia de la integración regional económica como el Plan Puebla Panamá o del crecimiento demográfico en general y urbano en particular.

· En lo que respecta las proyecciones demográficas para 2015, dejan prever que la población se incrementará en 2.5 millones, aproximadamente, o sea que la población nacional alcanzaría entre 9,0 y 9,5 millones de habitantes. Ello supondría un incremento de la densidad media de 125 hab/km2; pasando de 340 hab/km² a 465 hab/km². Este crecimiento demográfico se concentraría en las ciudades, cuya población crecerá en un promedio un 80% en quince años, lo que supone que numerosas ciudades verán duplicar su población urbana. La conurbación de San Salvador aun creciendo por debajo de la media nacional, se aproximará a los 3 millones de habitantes. Pero lo que es importante en este análisis es el hecho que el crecimiento urbano demandará la creación de entre 10,000 y 20,000 hectáreas de “nuevos suelos urbanos”, ordenados y equipados (y con un cierto nivel de densidad). De manera contraria, las “necesidades” podrían oscilar entre 100.000 y 150.000 hectáreas dando lugar a situaciones de alto impacto ambiental y baja calidad residencial, altamente congestivas, conducentes a la ingobernabilidad del territorio. Como resultado de la extraordinaria densidad demográfica y del fuerte ritmo de crecimiento poblacional, las demandas sobre el sistema territorial se multiplicarán a corto y medio plazo, y con ellas las tensiones socioterritoriales.

· Sin embargo, podemos deplorar que esos parámetros no fueron rescatados dentro del planteamiento nacional y regional. Por un lado, la pertenencia centroamericana no va mas allá que la implementación de programas de inversiones en infraestructuras y no plantea la necesaria creación de “redes” de metrópolis, de “regiones transfronterizas” Por otro lado, el establecimiento de “la superación de la pobreza, incluyendo la mitigación de riesgos ambientales y la integración del país al mundo en un contexto de libre mercado (PNODT, V1/s2:30)1”. como los dos objetivos fundamentales que el desarrollo sostenible en El Salvador debe perseguir, pueden ser cuestionables. En efecto, ambos objetivos son sumamente importantes pero mas en tanto que objetivos de programación o política social y económica territorializada que como “ordenamiento territorial”. Así visto, un nuevo modelo de organización institucional e instrumental del territorio puede incidir en esa perspectiva pero corresponde sobre todo a una orientación política del país.

· Interroga también la ausencia de real análisis de interrelación entre el modelo económico y el modelo territorio, nacional y a nivel centroamericano.


Un proyecto de desconcentración del Estado sobre una base de “regionalización” del “accionar privado” … la descentralización cuestionada?

· Se mencionan muchas veces los temas de regionalización y de descentralización como visión del país. Por lo tanto, el marco normativo propuesta se acerca más a una visión de desconcentración de la decisión pública. Pero, además, la superación de esos retos hace mas llamado a una serie de acciones a largo plazos pero no a mediano o corto plazo sencillas a desarrollar como de participación desde el inicio en la elaboración del PNOT de los diferentes actores institucionales y no al final del proceso.

· Es interesante de notar que los retos fundamentales del Estado (sociales, económicos, de vivienda y sistemas urbanos, ambientales, de infraestructura e institucionales) se alejan muchas veces de la visión de descentralización o de fortalecimiento local, implícita en los procesos de gobernabilidad local y de democracia participativa que son necesarios para : “fortalecer la economía formal y moderna; cualificar los tejidos marginales informales; realizar un importante esfuerzo inversor; priorizar el tema habitacional – urbano; aprovechar los recursos del territorio, especialmente las aguas superficiales; reducir la vulnerabilidad ambiental; mejorar las condiciones de movilidad y transporte de personas y mercancías; desarrollar una política territorial de mediano y largo plazo y desarrollar un nuevo marco normativo, especialmente en los temas suelo y agua”.

· En cuanto la política nacional de ordenamiento y desarrollo territorial esta aparece convergir, y sin ninguna ambigüedad, hacia la construcción de una base territorial para la acción privada. El objetivo general de esta política es la de “lograr la plena incorporación del territorio y sus recursos naturales y humanos al proceso de modernización y desarrollo sostenible del país en orden a la mejora de la calidad de vida de la población desde una visión de colaboración entre la iniciativa pública y privada, haciendo énfasis en la necesidad de un importante esfuerzo de inversión y la creación de un nuevo marco institucional que favorezca el accionar privado”. Sin embargo, no aparece claro cuales son los límites del accionar privado frente a los desafíos “societales” territorializados implícitos en el desarrollo sostenible: lucha contra la especialización social y económica de los territorios, la segregación, etc.

· La pregunta fundamental es la siguiente: hasta que punto y con que medios el Estado, en el proceso de desconcentración prevista de sus poderes, garantizara el equilibrio necesario entre iniciativa pública y privada y los intereses locales (municipales, intermunicipales). La política territorial nacional puede orientar la inversión privada, pero para ello se necesita una clarificación fuerte del “interés general o público”. Esto significa que en este proceso, debe clarificarse los términos o procesos de colaboración entre la iniciativa pública y privada, y el papel de los municipios o de las asociaciones intermunicipales.

· Desconcentración y “re-centralizacion” parecen confortarse. En el PNODT, se propone también crear una entidad nacional rectora para coordinar las acciones del Estado. Bien, que esto pueda considerarse como un gran avance en la estrategia nacional, existen interrogaciones sobre la pertinencia de un nuevo órgano rector si no hay una modificación fundamental del sistema institucional. Hoy día existe un problema fundamental en la dificultad de articular la actuación de las diferentes entidades institucionales. Ese nuevo órgano se agregaría a los actuales o se trata realmente de una reforma de fondo del sistema institucional relacionado con el ordenamiento y la planificación territorial?. Cabe anotar que el ordenamiento territorial corresponde a un tema transversal de actuación pública o sea involucrando varios instituciones tanto del Estado como del gobierno local.

· En cuanto a la “regionalización”, la propuesta de concepción de territorios de gestión o de administración del quehacer del Estado y de los municipios es necesaria. ¿Pero son estos perímetros los pertinentes para la “territorialización” efectiva de la planificación y el ordenamiento territorial?

· Esto lleva a replantear la necesidad de caracterizar la noción de territorio, más allá que la realidad existente (municipios, departamentos, mancomunidades voluntarias, etc.). Todos estos territorios tienen un sentido y por lo tanto su pertinencia es limitada en función de las dinámicas y desafíos priorizados… Las propuestas de regionalización y subregionalización pueden ser re-analizados a la luz de al menos tres tipos de “territorios” que deben articularse y por ello, escapan a una “normalización” vía indicadores institucionales o de funcionamiento clásicos: los “territorios de vida”, los “territorios pensados” y los “territorios de gestión”. Los primeros, están ligados a las “practicas habitantes”, a los modos de vida y a sus mutaciones sobre un espacio físico de referencia social que a veces se impone a los territorios institucionales. A estos se agregan los “territorios pensados”, resultado de las representaciones individuales o colectivas de los ocupantes o de los responsables del ordenamiento. Estos dos con los “territorios de gestión” construyen “regiones” o espacios de una combinatoria compleja, pero suficientemente real.

Así, la conformación de 3 regiones administrativas pero no políticas puede ser factible y pertinente en si por una serie de razones, dentro de las cuales se podría definir una estrategia de “liderazgo” del centro occidente, de “despegue” de oriente y “de integración” del norte… Otras explicaciones pueden ser argumentadas. Sin embargo, esta división no parece ser suficientemente adaptada a la multiplicidad de territorios “coherentes”… y pueden ser susceptibles de consolidar el real desequilibrio territorial existente. Si esta nueva división de los territorios se estructura, sin modificaciones fundamentales en la puesta en coherencia de las políticas públicas globales, difícilmente el país será reorientado hacia un nuevo equilibrio.

La división en sub regiones y micro regiones podría ser también pertinente con el fin de fomentar una gobernabilidad más cercana y participativa de la población. La duda subsiste en cuanto a los Consejos Regionales Territoriales: su composición, sus competencias y rango institucional. Pero lo más importante es la necesidad de partir de las estructuras actuales de territorios asociados – motivados por diferentes razones – para incitar a una asociación de ordenamiento territorial.

· En la misma lógica de “territorios”, el PNODT, define la necesidad de estructurar ciudades sobre la base de un sistema identificando las ciudades “dinámicas”. Estas son las ciudades localizadas dentro de lo que puede considerarse el área metropolitana ampliada de San Salvador (el AMSS y Quezaltepeque, Opico, Ciudad Arce, Aguilares y Zacatecoluca) y las ciudades de la región oriental: San Miguel, La Unión, Jiquilisco, Santa Rosa de Lima. Esto es muy interesante, pero no se establece realmente ce cual sería realmente la oportunidad de contar con una desconcentración de instituciones estatales. A notar que la competencia compartida ni siquiera esta mencionada entre municipios y mancomunidades y aun menos entre municipios/mancomunidades/ estructuras intermedias del gobierno/ ministerios.

· Queda en todo esto una descentralización a inventar. La descentralización se define tradicionalmente como la transferencia de las competencias estatales o nacionales a las estructuras locales o territoriales. Como lo menciona el documento de consulta, “la descentralización está necesariamente ligada al territorio y a los grupos e instituciones que lo ocupan, así como al concepto de Desarrollo Local, en términos de “generación y fortalecimiento de las capacidades y oportunidades socio económicas de espacios determinados” (FISDL, 2002)”.

En este sentido el proceso de descentralización es ante todo un asunto político. Sin embargo, la “descentralización” mencionada carece hoy día de de fondo y sobretodo de contenido claro. Tal como se plantea, esta parece corresponder más a una nueva repartición territorial del accionar estatal al nivel regional. En suma estamos en un proceso de desconcentración, que puede ser una etapa de la descentralización, pero con todos los límites de la fragmentación territorial propuesta.

Dentro del proceso de consulta y de debate ulterior posible, la descentralización debe ser planteada como un tema de política o debate nacional y no concebirse como un simple tecnicismo institucional en cuanto a la gestión y la planificación territorial. Y esto es importante sobre todo que en este proceso los aspectos financieros son fundamentales pues integran no solamente las transferencias de competencias y de presupuestos sino también las ayudas financieras e incitativas a la cooperación intermunicipal como a todo los procesos de “contratualizacion” entre el Estado y las mancomunidades.

Mas allá de esto, las finanzas públicas representan el tema más polémico tanto en el cumplimiento de los objetivos de la política nacional como del proceso de descentralización. De la lectura actual, se anota una confusión entre el desarrollo económico y las finanzas públicas en cuanto a la gestión y la construcción de infraestructuras de interés público aún estos tienen un impacto al nivel del desarrollo económico. Aparece necesario distinguir lo que corresponde a las finanzas públicas del Estado y lo que corresponde a las finanzas públicas locales. Bien que la problemática del financiamiento esta establecida, no esta definida cual es la reforma fiscal que se pretende alcanzar. Y es por esto que en toda propuesta o debate entre municipios y Estado, debe clarificarse los alcances de las propuestas del PNOT en cuanto al mejoramiento de las finanzas públicas tanto estatales como locales o intermunicipales.

En conclusión, el proceso de descentralización o de regionalización constituye un gran reto para la promoción de una nueva gobernabilidad la cual implica realmente el fomento de un debate nacional. Pero este debate puede estar comprometido por la implementación en curso de las orientaciones del este todavía “proyecto” y “propuesta” del Estado, marcado por una serie de orientaciones y acciones que aunque ambiciosas son confusas. Esto contrariaría la posibilidad de que el PNODT sea plasmado en un solo marco normativo.

El gran obstáculo hoy día es sin embargo, la falta de consulta y concertación de los gobiernos locales. Aunque establecida en las programaciones, su falta de efectividad cuestiona la validez de este proceso, desde la elaboración, revisión y aprobación del PNOT. Esta interacción entre los diferentes actores institucionales y no institucionales, garantía de transparencia es la base de la implementación exitosa, inclusive de procesos truncados como la regionalización y las particularidades del ordenamiento territorial nacional.

Hoy día cabe subrayar un riesgo que hay que sobrepasar: los procesos sucesivos de consulta para la concepción de una estrategia de incidencia de COMURES ante el PNODT carece todavía de un marco claro de debate sobre el ordenamiento territorial. Interroga también las modalidades que deberían ser lanzadas para integrar las opiniones necesarias y “contradictorias” de parte del Estado y de los redactores del proyecto… Es posible imaginar un nuevo proceso de integración de las propuestas desarrolladas por COMURES desarrollados por parte de los diferentes personalidades representativos del gobierno local en la nueva propuesta de ley de ordenamiento territorial, sabiendo que existe ya un proceso de implementación territorial del proyecto antes de su legalidad? Si no existe esta fase, las estrategias de COMURES deberían de replantearse en un escenario alternativo.

En efecto, uno de los aspectos a rescatar y desarrollar es sin ninguna duda el eje de asociatividad local (que puede existir sin ley sobre la base de procesos voluntarios pero cuya fuerza la da la coherencia de la colaboración entre colectividades) para la gestión del territorio anotado indirectamente en el proyecto de ley (ver aspectos institucionales en la parte siguiente). De igual manera, cabe rescatar el poco conocimiento y incidencia del gobierno local en el proceso de “regionalización de hecho”. Esto va a acentuar aun más el desequilibrio territorial sin tomar en cuenta los procesos existentes o afinidades históricas, culturales actuales.

En todo caso, cualquiera que sea el proceso de regionalización y de descentralización, aun aquel propuesto por COMURES, implicara redefinir claramente las competencias entre el Estado y el Gobierno local y sobre todo repensar los “territorios” del futuro, aquellos que todavía ni siguieran han sido planteados. Y en este futuro, el territorio nacional no será suficiente referencia para establecer los “territorios pertinentes”, ni será suficiente las “redes” técnicas y de infraestructuras actuales fundamentadas en estructuras territoriales “nacionales”. Las franjas fronterizas aparecerían en este futuro como territorios en si de colaboración y de “desarrollo sostenible” compartido y concertado entre países y naciones. Y de nuevo acá, el papel de los municipios “fronteras” y sus capacidades de creación de “redes de ciudades”, será fundamental.

Regional o Sub regional al nivel ínter comunal e incluso micro-regional para el territorio local. En este sentido, la consagración legislativa de un proceso de consultación y de organismos constituye un gran avance.

· En cuanto al tercer grupo, se anotan las instituciones inversoras, o sea la integración del “componente financiero”, que garantizara la factibilidad del proyecto de desarrollo, pero al nivel nacional. ¿Que papel?

· Más allá de esto, esto es un avance y hay que resaltarlo. Esto corresponde a un primer paso para contribuir al desarrollo equilibrado del territorio nacional. Sin embargo, se puede deplorar la “ausencia” del establecimiento de un “Fondo local” e incluso de un “Fondo Regional”, a pesar de ser mencionado en el inciso c) del artículo 17. Efectivamente, el establecimiento de un fondo nacional es una herramienta insuficiente para garantizar la actuación pública de la administración local sometida otra vez a la tutela estatal.

Grandes contradicciones institucionales: ausencia de un marco rector institucional, la “descentralización” interrogada y los aspectos financieros poco desarrollados:

· La ausencia de un marco rector institucional. Concentrado en un único titulo, la reforma del sistema institucional puede sorprender por varias razones. Primero, ningún artículo introduce la competencia rectora de un Ministerio como el del Ministerio de Obras Públicas y Transporte o de cualquier otro ministerio involucrado en materia de ordenamiento territorial y de planificación urbana. En este sentido, el paisaje institucional permanece similar al panorama actual o sea que todos y ningún ministerio tiene competencia para garantizar el ordenamiento territorial. Segundo, como ya se ha mencionado antes, se crea “la Administración Nacional Competente” sin clarificar de cuales entidades institucionales se trata: ¿Ministerios, organismos autónomos, organismos financieros e incluso organismos privados de vocación pública? Tercero, dentro de las atribuciones, se mezclan las de carácter obligatorio y las de carácter programática o deseable. Así, las competencias del estado mencionados en el inciso b), d), e), f), g) son tradicionales de la actuación del Estado. Al contrario, los incisos a) y c) aparecen como desafíos de la ley pero sin realmente constituir metas a realizar como el caso de la asociatividad ni siquiera objeto de un capitulo.

· Un proceso de descentralización aclamado pero no consagrado. Una de las grandes preocupaciones y retos desarrollados anteriormente a través de proceso de consulta y otras iniciativas es sin ninguna duda el fortalecimiento y la descentralización al nivel de las instituciones locales o mancomunidades. Sin embargo, solo un artículo consagra la importancia o la debilidad del proceso de descentralización proclamado. Y ese artículo no aporta nada en cuanto a la situación actual ya que la competencia municipal de elaboración y de gestión de los instrumentos esta establecida en la Constitución Política.

A notar una gran novedad de ese proyecto de ley : todo un capitulo fue desarrollado para consagrar la participación de nuevas entidades para conformar un ordenamiento y una planificación territorial democrática y participativa. Con una doble vocación de asesorar y ser consultado, esas entidades carecen de coherencia institucional y de certidumbres. Por un lado, se trata de organismos institucionales de nivel nacional o local pero también de organismos de la sociedad civil sin distinción. Reunidos al nivel regional a través de los Consejos Regionales, sub regional con los Consejos Sub regionales o microregionales a través de los consejos respectivos, esas plataformas de coordinación y de nueva gobernabilidad gozan de competencias importantes pero sin poderes reales. Por otro lado, se puede anotar que la existencia de un Consejo consultivo al nivel nacional. En este sentido, su composición será determinada por Decreto. Por lo tanto, observamos que esa superposición de organismos consultivos no corresponde a ninguna coherencia de actuación y de asesoramiento. En este sentido, tanto los consejos regionales como locales o microregionales son de igual importancia. Se plantea entonces la pertinencia de esos nuevos organismos consultivos sin reales poderes sino de impulsar, participar, promover, colaborar con los diferentes entes. En efecto, no se sabe si esa participación vehicula efectos jurídicos como por ejemplo, si la no participación paraliza todo el proceso de ordenamiento o constituye una violación de forma que declara ilegal todo el proceso de ordenamiento. En este sentido, cabe reflexionar más sobre el potencial o las posibilidades de esos organismos consultivos.

· Una herramienta financiera incompleta. Otra novedad institucional es la introducción de un nuevo grupo de actores de carácter financiero. Denominado “Fondo Nacional de Urbanización” y de carácter autónomo, ese fondo de inversión constituye un avance notable pero sufre graves incoherencias. No se sabe cuales serán los proyectos prioritarios financiados y su actuación territorial: nacional, regional o local. ¿Además, esos fondos podrán ser usados para proyectos de urbanización de iniciativa privada o exclusivamente pública?

En resumen, un balance breve de esta nueva reforma institucional, no permite decir que ella constituye un avance notable si no se aportan algunas modificaciones y sobretodo aclaraciones en cuanto a la repartición de las competencias de ordenamiento territorial entre el nivel nacional y regional y de planificación territorial al nivel local y nacional. Cabe anotar también que la creación de nuevas entidades puede ser rescatada como un avance en término de coordinación y participación democrática. Por lo tanto, las funciones y organización como las atribuciones deben ser más específicas y permitir una real actuación de los diferentes participantes.


Los aspectos instrumentales: ¿Nueva jerarquía de documentos de planificación y ordenamiento… pero que autonomía y coherencia en la concepción de políticas publicas?

En el titulo III: Instrumentos de Planificación, se establece el nuevo régimen de planificación y de ordenamiento territorial fundamentado en la jerarquía de documentos urbanísticos que son los siguientes:

· Los Planes Directores de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (PDODT)
· Los Planes de Desarrollo Urbano y Rural (PDUR)
· Los Planes de Ordenamiento Detallado (POD)
· Cada uno de esos grupos tiene una finalidad específica y se ordena con el rango superior.

Al nivel del desarrollo de la consulta sobre el PNOT, varias comentarios fueron rescatados y plasmados en diferentes documentos para lograr un sistema de planeamiento integrado y concertado en cuanto al contenido, el proceso de elaboración, de ejecución y de control del cumplimiento de la aplicación de esos documentos.

Los grandes avances instrumentales: los documentos rectores y los documentos a vacación especial locales y regionales:

· Grandes avances fueron contemplados dentro del proyecto de ley del punto de vista de la estructuración del planeamiento territorial. Por un lado, se consagra un documento rector al nivel nacional para fijar las grandes directrices y orientaciones del territorio nacional. Por otro lado, se puede anotar la consagración al nivel tanto nacional como regional e incluso intermunicipal de documentos a vocación especial y a la vez de carácter general. Así, el nivel intermediario regional goza de un nuevo instrumento permitiendo el enlace entre el nivel nacional y el nivel local e incluso intermunicipal. La coexistencia de documentos especiales e integrales corresponde a una nueva manera de gestionar y alcanzar un ordenamiento territorial estratégico.

· En el caso del ordenamiento territorial local, cabe también resaltar la integración de la dinámica rural dentro de la estrategia territorial de un territorio comunal. De igual manera, el territorio local puede ser objeto de planteamiento más estratégico con la consagración de planes de ordenamiento territorial detallado tanto de carácter parcial como especial. En este sentido, es cierto que algunas partes del territorio necesitan una planificación más fina del punto de vista económico, social o ambiental e incluso humano. Un enfoque particular puede ser entonces necesario para el alcance de esos objetivos parciales o especiales necesarios para garantizar un ordenamiento estratégico del territorio local. En todo caso, se trata de una declinación o de una especialización del plan de desarrollo urbano y rural de la colectividad. De igual manera, al nivel regional y nacional, los planes directores especiales son la búsqueda de un mejoramiento de la planificación para alcanzar objetivos de interés nacional o regional.

· El otro avance a consagrar es la existencia de un documento básico, en ausencia de documentos de planificación territorial al nivel local, lo cual permite garantizar el establecimiento de un marco mínimo de ordenamiento territorial.

· En cuanto a la elaboración de los diferentes documentos, cabe resaltar el establecimiento de un proceso general y común en cuanto a la iniciativa, la aprobación, la ejecución e incluso la revisión de los documentos de diferente índole territorial. Otro avance importante a resaltar es la consagración de todo un proceso institucional y administrativo en cuanto a la ejecución y el control de ejecución sin olvidar los principios aplicables (titulo V de la propuesta).

· A notar también, el establecimiento de un marco general aplicable a los diferentes documentos de planeamiento territorial con excepciones substanciales en el caso de los planes de iniciativa local o regional.


Las grandes contradicciones instrumentales: variedad pero complejidad e interrogaciones sobre la coherencia y el papel de los “actores privados” en la formulación directa de “políticas”…

· Dicho esto, no se puede negar que estos avances en término de ordenamiento territorial y institucional, tienen algunos vacíos o complejidades que refuerzan por sumatoria algunas confusiones o ambigüedades ya resaltadas. Una primera confusión recae en la variedad de documentos de ordenamiento y en la especificidad entre lo que son los Planes y los Esquemas de Desarrollo Urbano. Hay que notar que existe la confusión en el orden de realización y en las iniciativas para la elaboración y la definición del contenido de esos.

Figura 2: Planteamiento del modelo salvadoreño

PLANES
ESQUEMAS DE DESARROLLO URBANO
PLANES DIRECTORES DE CORDENAMINETO TERRITORIAL
PLAN NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
PLANES DIRECTORES ESPECIALES
NACIONAL
REGIONAL
SUB-REGIONAL
PLANES DIRECTORES INTEGRALES
REGIONAL
SUB-REGIONAL
PLANES DIRECTORES INTEGRALES
PARCIALES
ESPECIALES


























Otra confusión corresponde a los esquemas planteados. En efecto, el inciso relacionado con esos documentos establece la jerarquía del modelo o sea que “el Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial constituye referencia obligada para el resto del planeamiento; los Planes Directores prevalecen sobre los Planes de Desarrollo Urbano y Rural, los Esquemas de Desarrollo Urbano y los Planes Especiales de cualquier clase” (articulo 19 de la propuesta de ley). No se establece la naturaleza exacta de los instrumentos de ordenamiento que son los Esquemas de Desarrollo Urbano.

Una respuesta confusa puede ser encontrada en el inciso in fine del ese articulo que establece “En ausencia de estos Planes, y en las circunstancias que en el Art. 44 de esta Ley se establecen, podrán redactarse Esquemas de Desarrollo Urbano, a iniciativa del o los Municipios o, subsidiariamente, de la Administración Pública. Estos Esquemas son documentos esquemáticos que permiten dotar de un mínimo ordenamiento territorial a áreas carentes de planificación urbanística”.

· De la lectura cruzada de los artículos 19 y 20, se puede anotar una interpretación confusa y sobre todo una confusión en cuanto a la pertinencia de los documentos de ordenamiento territorio local a desarrollar (PDUR o EDU) pero también a la iniciativa para el desarrollo de los EDU.

· Se plantea entonces lo siguiente:

¿Cuál es la diferencia entre los Planes y los Esquemas de Desarrollo Urbano
¿Cuál es la naturaleza y el contenido de los esquemas de Desarrollo Urbano?
¿Cuál función deben o pueden cumplir los Planes?
¿Cómo serán asociados las mancomunidades y los gobiernos locales?
¿Cómo la visión integral del país y de descentralización será plasmada dentro de ese marco complejo?

En cuanto a la complejidad del modelo de planeamiento, varias observaciones pueden ser mencionadas. En primer lugar,, en cuanto a las características de los documentos de planeamiento, no cabe ninguna duda sobre el PNOT como documento de ordenamiento fijando los grandes directrices de interés nacional. De igual manera, el PDUR corresponde al documento de ordenamiento de territorio municipal o intermunicipal. Sin embargo, todo se complican en cuanto a los otros planes.

Además, a pesar de ser el documento fundamental, el PNOT no ha sido objeto de un capitulo Especifico como en el caso de los Planes de Desarrollo especiales y los Planes de Desarrollo Integrales respectivamente sección I y II del capitulo sobre los Planes Directores. En el caso de esos últimos documentos, la complejidad recae no solamente en cuanto al proceso de tramitación y elaboración sino también en cuanto a sus efectos. Pero, más importante, se trata de saber si: ¿Esa complejidad corresponde realmente a una necesidad o un interés fundamental para el ordenamiento territorial de las escalas mencionadas? Por un lado, el modelo definido consagra cinco niveles espaciales: el nacional, el regional, el sub regional o macro local, el local y el micro local. Se establece el PNOT como el documento fundamental. Eso implica que cada escala sea contemplada por un instrumento de ordenamiento.

La introducción de nuevos instrumentos que son los Planes de Desarrollo Especiales e Integrales como de Desarrollo Detallado de carácter parcial u especial fomentan más una incoherencia que un sistema de planeamiento integrado. En el caso de los Planes de Desarrollo Especiales e Integrales, los ámbitos permanecen poco claros. Los PDI pretenden establecer “las grandes directrices de ordenamiento y desarrollo territorial de ámbito nacional, regional o sub-regional, en atención a los criterios rectores de la política económica, social y ambiental y a los principios de la Política Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, atendiendo a los objetivos de calidad de vida y sostenibilidad de los procesos de desarrollo. Incorporan la consideración explícita de las principales dimensiones del sistema socio-territorial, incluyendo, en todo caso, la dimensión ambiental” mientras los PDE tienen como objetivos de formular “las directrices y programas de ordenamiento y desarrollo territorial sobre dimensiones o aspectos específicos del sistema socio-territorial; Áreas de Conservación y espacios naturales susceptibles de un régimen especial de protección; prevención y mitigación de riesgos; o actividades e infraestructuras…”.

Figura 3: Confusión se acentúa en cuanto a sus efectos y los contenidos

PLAN GENERAL
TERRITORIO
PLAN ESPECIAL / SECTORIAL
NACIONAL
REGIONAL
SUB REGION / INTERLOCAL
MICROREGIONAL / LOCAL
PNOT
PNOT
PDIS-R
PDUR
PDEN
PDER
PDES - R
PODP
PDOE




















· La lectura de ambas secciones fomenta una variedad de interpretación jurídica susceptible de agravar la inseguridad que la coherencia territorial. Pero, más preocupante, se trata de saber ¿cuales serán las interacciones entre esos documentos con el PNOT en general y el PDE de nivel nacional con el PNOT o con los PDUR en particular?

· Si la iniciativa de la elaboración de los PDI no plantea ningún problema. En el caso de los PDE, su elaboración corresponde a las instituciones competentes en la materia que regulan. De igual manera, tanto los contenidos y los efectos de cada uno de esos documentos permanecen obscuros.

· En el caso de los documentos de interés local o intermunicipal, la primera observación es sobre la contradicción del carácter de ordenamiento integral y en lo previsto en los planes directores integrales. Una de las debilidades actuales del modelo de ordenamiento corresponde justamente al enfoque exclusivamente urbano de la “planificación local” excluyendo la dinámica y la interacción de la parte rural e intermunicipal. La introducción de un modelo de ordenamiento integral asociando lo urbano y lo rural de un territorio pero también de varios territorios locales es un progreso sin precedente. Sin embargo, ese progreso permanece limitado en este caso, según ese artículo que no faculta los municipios o mancomunidades de promover una coherencia territorial en lo no previsto en los planes directores integrales.

· Se puede también agregar en el caso de los documentos de ordenamiento territorial local la observación siguiente: todo un marco normativo establece el contenido de los PDUR sin por lo tanto establecer una declinación del contenido escrito y gráfico de esos planes. Cabe también observar que en caso de Planes intermunicipales, pertenece a un organismo descentralizado elaborar ese documento.

· Sobre los esquemas de desarrollo urbano, vimos anteriormente la dificultar de establecer la naturaleza de ese documento. En este sentido, el capitulo IV aporta índices de respuestas. Por un lado, se trata de un documento reglamentario fijando una normativa mínima sobre los territorios no cubiertos por un documento urbanístico. Por otro lado, ese documento no constituye un substituto a los PDUR ya que no pueden delimitar nuevas zonas urbanas debido a su carácter minimalista. Además, la iniciativa de elaboración es compartida o sea que el municipio puede tomar la decisión pero también el Estado en el caso que la municipalidad no lo desea. Resulta que ese capitulo no aporta claridad sino mas bien complica la posibilidad de definir su naturaleza a pesar de su utilidad.

· El ultimo capitulo del titulo III sobre los instrumentos de ordenamiento territorial establece los Planes de Ordenamiento Detallados Parciales y Especiales. En ambos casos, se trata bien de micro documentos de ordenamiento afinando los detalles del PDUR. En el primer documento, se pretende definir las normas aplicables para la urbanización y la edificación del suelo en dos zonas exclusivas que son: las Zonas Urbanas no Consolidadas y las Zonas de Expansión Urbana mientras que, en los segundos documentos, se trata de fijar las finalidades de interés público (protección del medio ambiente, promoción de proyectos de infraestructura etc.). En resumen, se trata de documentos complementarios al documento principal que sea el Plan Director o el PDUR fijando la prospectiva urbana según las finalidades de protección urbana o natural a respetar.

· En todo esto, dos observaciones pueden ser resaltadas en cuanto a la elaboración de esos documentos y los contenidos de cada uno. La primera, sobre la iniciativa de la elaboración, se anota que, en el caso de los PODP, ese documento puede ser confeccionado por la municipalidad o el Estado como también en el caso del PDOE. Pero, lo más importante es que una persona privado o empresa tiene también esa competencia lo cual implica una serie de planteamiento en cuanto a la orientación de la urbanización futura de un territorio municipal o intermunicipal. Esa facultad no exige ni siquiera un procedimiento diferente para su elaboración y tramitación excepto excepciones débiles. Se trata entonces bien de una facultad exorbitante otorgada a una persona privada. La segunda, es en cuanto al contenido, se anota que todo un marco fue desarrollado en el caso de los PDOP mientras un inciso fue establecido en el caso de los PDOE. Esa diferencia de tratamiento o de aclaración del contenido de cada uno de ambos documentos demuestra realmente la orientación de ese nuevo texto en cuanto a la integración de las preocupaciones ambientales y sociales e incluso culturales de un territorio local.

En conclusión de esa parte relativa a los instrumentos, resulta que no solamente el sistema de planeamiento sufre graves incoherencias, pero, más importante, conforma un modelo de ordenamiento heteróclito debido a la complejidad y confusiones establecidas en cuanto a su elaboración, contenido. Ese fenómeno constituye entonces otro factor de confusión del punto de vista jurídico a pesar de los avances establecidos a continuación.

Los aspectos legales: ¿La clave de la coherencia de las políticas?

La nueva propuesta normativa corresponde sin ninguna duda un cambio radical por establecer nuevos mecanismos jurídicos en cuanto al control administrativo y el cumplimiento de las sanciones establecidas. En este sentido, se trata de una respuesta a las demandas y limitantes planteadas por parte de los políticos y técnicos involucrados en materia de ordenamiento territorial. En la consulta realizada a su miembros por parte de COMURES, todo un documento fue dedicado a resaltar las debilidades fiscales, de control y de sanción de violación de la normativa vigente en materia de urbanismo y de ordenamiento territorial.

Por lo tanto, los avances introducidos no aportan una respuesta o una mayor aclaración. En algunos casos, esos avances son obscuros y complejos e incluso participan a debilitar el modelo de planeamiento deseado. Por lo cual, nos enfocaremos en una primera parte a establecer los avances positivos y una segunda parte las confusiones o incoherencias del punto de vista legal para el momento de un desarrollo sostenible del ordenamiento territorial salvadoreño. Un aparte será desarrollado sobre el régimen de propiedad del uso del suelo.

Los grandes avances legales: novedades planteadas en cuanto a la ejecución, evaluación, control y sanción:

· Dentro de los avances, se puede resaltar varias novedades en cuanto a la ejecución y evaluación de los documentos de ordenamiento territorial pero también en cuanto al cumplimiento controlado de esos últimos e incluso las sanciones respectivas en caso de violación de la autorización de construcción otorgada o del documento de ordenamiento territorial.

· En el primer caso de evaluación-control de los planes, queda respetada la competencia de cada una de las entidades públicas en cuanto a la ejecución pero también al respeto de los documentos. En este sentido, pertenece al municipio o el órgano intermunicipal ejecutar y garantizar el cumplimiento de los documentos de índole local y a la Administración Públicas los Planes Directores. De igual manera, cada uno dispone de la competencia para asegurar el control y establecer las sanciones administrativas respectivas en caso de violación de las disposiciones establecidas en sus documentos respectivos.

· La novedad resulta del proceso de resolución de conflicto entre documentos de ordenamiento. En ese caso, se define como entidad rectora el Consejo Nacional del Territorio para resolver los conflictos potenciales. Se establece también expresamente que cualquier acto de construcción debe contar con una autorización de la autoridad competente excepto el caso de proyectos de interés nacional. Esa facultad se justifica por la importancia de esos programas o proyectos de interés general. En igual término, se califica de nula y sin ningún efecto, cualquier autorización “otorgadas en contravención a los instrumentos de planificación previstos en esta Ley, sean éstos de escala nacional, regional o local” (articulo 68).

· Otro avance a resaltar es la consagración de todo un régimen de sanciones en caso de incumplimiento o de violación de las disposiciones normativas de la propuesta de la ley planteada como de los documentos establecidos por parte de los actores públicos e incluso de las autorizaciones otorgadas. En este sentido, se establece un régimen de responsabilidad y una clasificación de infracción y su corolario sancionatorio.

· Otro elemento a resaltar es la consagración no solamente de circunstancias agravantes o atenuantes sino también de penas complementarias como la de restablecimiento de la legalidad, la no elegibilidad de nuevas autorizaciones hasta la demolición de la obra litigiosa. Sobre las infracciones, se establece una clasificación de tres grandes infracciones sin distinguir la importancia del elemento material o intencional de la infracción. De igual manera, se establece una clasificación de las sanciones las cuales son de toda manera simples contravenciones y en ningún caso delitos.

Sobre las sanciones establecidas y el proceso administrativo, ese último capitulo constituye un avance sin precedente. Primero, se establece una clasificación de las infracciones (articulo 89) como de las sanciones (articulo 97). Pero, también se establece el régimen de presunto responsabilidad general y especial en cuanto a la actuación de los funcionarios o técnicos identificados. Otro avance a resaltar es el reconocimiento de una responsabilidad civil pero también de circunstancias agravantes o atenuantes e incluso de concurso de infracción. Se puede también anotar que sanciones accesorias o complementarias fueron introducidas. Sin embargo, esos diferentes avances representan serios cuestionamientos del punto de vista legal.

Las incoherencias y debilidades legales: vacíos de conceptos y apertura a la contestación de la Legalidad

· Como lo hemos visto anteriormente, la propuesta de ley establece todo un marco sancionatorio y proceso administrativo en materia de violación de la normativa o planes desarrollados por las entidades competentes en materia de ordenamiento. Sin embargo, en cuanto a las sanciones e infracciones, podemos deplorar la ausencia de definición tradicional de la infracción como contravención, delito o del concurso de infracción.

Así, se puede deplorar una real confusión entre el elemento infractor. Es cierto que las sanciones permiten aclarar sobre el carácter “contravenciónal” de la acción u omisión. Pero, al contrario, permanece una duda en el sentido que esas acciones u omisiones implican un elemento intencional cuando el elemento material de la infracción sería suficiente. De igual manera, las sanciones establecidas fijan un marco confuso en cuanto a la naturaleza y al contenido de las sanciones tanto del punto de vista administrativo, civil o penal. En cuanto a la autoridad competente para sancionar, se establece las personas competentes para la elaboración del primer acto detallando la violación sin definir la naturaleza probante de ese acto y del proceso a seguir. En efecto, no se establece si la violación empieza con la redacción o si esta constituida por la simple constatación de la violación pretendida o consumida. Pero, más preocupante, la ausencia de aclaración de la naturaleza de la sanción plantea un problema legal en cuanto a la aplicación de un principio general que consagra que ninguno puede ser condenado dos veces por los mismos hechos o del otro principio consagrado la independencia de la legislación civil, administrativa y penal. Se trata aquí de graves violaciones de principios fundamentales e incluso constitucionales. Así a pesar de su importancia, el marco” sancionatorio” sufre graves debilidades legales a reformar.

· Sobre el régimen de propiedad de uso del suelo, varias observaciones pueden ser desarrolladas. La primera interroga la utilidad de consagrar los limitantes a la propiedad privada ya consagradamente establecido por la jurisprudencia constitucional. Se plantea también la confusión entre la parte de actuación urbanística originada por las entidades públicas y la naturaleza de los derechos y obligaciones de los propietarios, como de los beneficiarios de una autorización de construcción. Por un lado, sobre los derechos y obligaciones de los propietarios, se establece una variedad de situación particulares y las normas respectivas sin fijar situaciones generales, lo cual ocasiona una debilidad de esa norma rectora. Por otro lado, se organiza todo un marco de situación de indemnización y no indemnización muy confusa y compleja favoreciendo la especulación urbanística que un real marco de regulación susceptible de garantizar el cumplimiento de las funciones mencionadas de orientación de la urbanización. Además de esto, sobre los terrenos de interés público o debiendo ser transferido a las instituciones públicas, se puede reflexionar sobre esa donación. En la práctica, se trata de unidades residuales no aprovechadas por el promotor. En este caso, como se fijaran los terrenos a ceder y como se cumplieran esos proyectos sobre esos terrenos. Se mencionan los conceptos de “Sistemas Locales”, “Sistemas Generales “o “Unidad de actuación” sin saber realmente de que se trata.

· Y lo más importante: se plantea todo un arsenal de regulación en cuanto a la actuación pública en materia de urbanización. Por un lado, se menciona los fondos locales de obras urbanísticas y por otro lado el Fondo Nacional de Urbanización. En ambos casos, la herramienta financiera permanece confusa en cuanto a los intereses perseguidos. En efecto, parece imposible garantizar el financiamiento de las obras a realizar y a la vez el cumplimiento o ejecución de esos planes. En este sentido, un real marco fiscal debe ser planteado para no solamente garantizar el funcionamiento de obras de urbanización sino también para la orientación del ordenamiento y el desarrollo territorial.

3.3.2 El modelo de ordenamiento territorial de la República de Honduras

El 18 de Diciembre de 2000, se firmó el convenio de Cooperación Técnica No Reembolsable, ATN/JF-7218-HO Formulación del Programa Nacional de Ordenamiento Territorial (PRONOT), entre la República de Honduras y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en su calidad de Administrador del Fondo Especial del Japón. Los componentes previstos en la Cooperación Técnica son: (i) elaboración de la metodología de ordenamiento territorial; (ii) aplicación de procesos participativos de ordenamiento territorial en forma piloto (iii) diseño de PRONOT; y (iv) asesoramiento sobre políticas y legislación de ordenamiento territorial.

Finalizada la Formulación del PRONOT, prevista para el mes de febrero de 2003, el país contará con una metodología de ordenamiento territorial y un programa de actuaciones. La siguiente etapa es la implementación del PRONOT, que define como prioridad la elaboración del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) ó Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial (ENOT). Los antecedentes relacionados con el tema de ordenamiento territorial, expuestos cuando se justifico el PRONOT, tienen vigencia y son los siguientes:

La República de Honduras tiene un territorio de 114,493 Km2 y su división político – administrativa consiste de 18 departamentos y 299 municipios. El país concentra importantes recursos naturales como base para alternativas de desarrollo, referidas a su potencial turístico, forestal, hídrico, minero, agrícola, acuífero y pesquero. Todavía falta aplicar una metodología de ordenamiento territorial en el país que valorice sus potencialidades referente a producción y ocupación, y respeten las limitaciones y la vulnerabilidad de los recursos naturales, en favor del desarrollo sostenible. Esta debilidad en el ordenamiento y manejo del territorio y de los recursos naturales se evidenció claramente en octubre de 1998, cuando el Huracán Mitch causó miles de muertos y enormes daños económicos. Desde el inicio de la década de los ochenta, la Secretaría de Planificación, Coordinación y Presupuesto (SECPLAN) impulsó una serie de tareas encaminadas al planeamiento espacial. Con ese propósito, se elaboraron las “Orientaciones para el Desarrollo Regional 1979-83”, con las que se buscaba encauzar el ordenamiento territorial de las actividades socioeconómicas, dar orientaciones de largo plazo para la movilización del potencial productivo nacional, visualizar a futuro una eventual estructura regional, identificar áreas prioritarias de acción a corto plazo y determinar proyectos para la estructura del espacio y la complementariedad entre las actividades humanas y los recursos naturales.

A finales de los años 80, se prepararon las bases de una estrategia de ordenamiento territorial, incluyendo un conjunto de lineamientos generales para políticas de desarrollo urbano, desarrollo rural, asentamientos humanos y protección del medio ambiente. Como parte de este esfuerzo, se logró identificar la información disponible y organizar una base de datos estadísticos y cartográficos sobre los componentes básicos del ordenamiento territorial: población, recursos naturales, infraestructura, servicios, amenazas y riesgos a la vulnerabilidad del territorio. En estas experiencias, el límite más evidente fue la deficiente cantidad y calidad de la información disponible. Durante los años 90 la situación mejoró con el establecimiento y desarrollo de bases de datos y digitalización de mapas sobre aldeas, cuencas, vegetación, etc.

También surgieron una serie de iniciativas que están estrechamente relacionadas con el manejo de recursos naturales y el ordenamiento territorial. Entre ellos se puede mencionar el Programa de Apoyo a los Pequeños y Medianos Campesinos de Olancho (PROLANCHO), Plan de Desarrollo de la Región Centro Oriente (PRODERCO), Plan Trifinio (Zona fronteriza: Honduras, El Salvador y Guatemala), Proyecto de Ordenamiento Ecológico del Golfo de Fonseca (PROGOLFO), Proyecto de Desarrollo del Golfo de Honduras, Proyecto de Desarrollo ambiental de las Islas de la Bahía, Plan Maestro de Cuencas, Proyecto de Desarrollo de los Bolsones Fronterizos, Proyecto de Manejo de la Cuenca de El Cajón, Plan de Desarrollo de la Región Occidental (PLANDERO), Proyecto de Desarrollo del Bosques Latifoliado (PDBL), Programa Social Forestal de Honduras (PSF-PROFOR) y el Proyecto de Manejo de Áreas Protegidas.

Las iniciativas de ordenamiento territorial al nivel nacional y de otros países muestran que existen varias diferentes ideas y conceptos sobre lo que se interpreta como ordenamiento territorial. Existe la planificación del crecimiento microregional (enfoque socioeconómico), el ordenamiento de la propiedad (catastro y registro), ordenamiento según aptitud de uso (enfoque agropecuario-ambiental) y el ordenamiento de cuencas (enfoque físico-ecológico-social), así como otros enfoques. La presente Cooperación Técnica tiene un enfoque que combina varias tendencias, donde se entiende el termino Ordenamiento Territorial como un proceso participativo para lograr decisiones sobre el uso y cambios de uso de la tierra, utilizando la cuenca como unidad de planificación y considerando los factores ambientales, sociales y económicos, así como la vulnerabilidad del área y los medios disponibles para la realización práctica del ordenamiento. El proyecto apoyará los procesos locales de planificación y el desarrollo de un marco nacional adecuado.

El Gobierno de Honduras ha asignado a la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA), creada a partir del Decreto de Reformas a la Ley de Administración Pública No. 218 de 1996, la responsabilidad del tema ordenamiento territorial, mediante la cual se pretende articular y armonizar las mencionadas iniciativas con el propósito de racionalizar el uso de los recursos naturales y establecer políticas adecuadas para el uso, manejo y ocupación futura del territorio. Asimismo, a raíz de las pérdidas y daños provocados por el Huracán Mitch, en el marco del Plan Maestro de Reconstrucción y Transformación Nacional, se pretende establecer un Programa Nacional de Ordenamiento Territorial e iniciar el proceso de implementación mediante la participación de la sociedad civil y la delegación y descentralización de responsabilidades y recursos. La SERNA ha constituido una instancia institucional para tomar el liderazgo en el cumplimiento de los mandatos relacionados al ordenamiento territorial.

Con este mismo propósito se cuenta con un anteproyecto de Ley General de Ordenamiento Territorial y de los Asentamientos Humanos para el Desarrollo Sostenible, en cuya formulación y discusión técnica han participado diversas instituciones públicas, municipios, organizaciones no gubernamentales (ONG´s) y otras organizaciones de la sociedad civil, quines llegaron a un consenso sobre la temática. Se establecieron competencias de intervención en los niveles nacional, regional y local, que ha tomado mayor vigencia ante el desastre provocado por el Huracán Mitch y su intensificación.

Paralelamente a este anteproyecto de Ley se han venido preparando nuevas iniciativas de Ley que están en proceso de concertación con la sociedad civil, tales como la Ley de Aguas, Ley Forestal, Ley del Subsector Eléctrico y la Ley de Agua y Saneamiento. En tal sentido, y para tener un marco coherente, el Gobierno de Honduras a través de la SERNA y el Centro de Información y Estudios Legislativos (CIEL) del congreso Nacional, solicitó el apoyo del Banco para compatibilizar el anteproyecto de Ley de Ordenamiento Territorial con estas iniciativas y proponer el marco institucional para su ejecución, lográndose este propósito mediante la Cooperación Técnica ATN/NC-7101- HO. Mediante la facilitación de esa cooperación técnica, las autoridades respectivas
confirmaron que la SERNA tendrá la responsabilidad de la formulación de los aspectos técnicos del proceso del plan de Uso del Territorio, mientras que a la Secretaría de Gobernación y Justicia le corresponderá los aspectos sociopolíticos del proceso.

Por lo siguiente, en el año 2003 a través del Decreto Ley 180 de Ordenamiento Territorial número y propicia un marco facilitador y orientador para reducir la vulnerabilidad del territorio, disminuir los riesgos de pérdidas recurrentes de vidas humanas, infraestructura y servicios, aumentar la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones, acelerar la descentralización y mejorar la transparencia, de acuerdo a los lineamientos del Plan Maestro de Reconstrucción y Transformación
Nacional.

Instrumentos Técnicos de Ordenamiento Territorial

Como instrumentos técnicos se consideran aquellos útiles o herramientas que permiten la implementación del PRONOT entendido como un programa de apoyo al proceso nacional y local de ordenamiento territorial. Antes de establecer dichos instrumentos se definen la unidad de planificación y el sistema de planificación propuesto para Honduras.

Criterios y enfoque para la delimitación de niveles y unidades de planificación

El ordenamiento territorial es una función cuyo impulso, realización, aprobación y gestión corresponde a la Administración pública. Conceptualmente es una actividad de carácter integral, que corta horizontal o transversalmente a todas las áreas temáticas que determinan el sistema territorial: medio físico, población, actividades, infraestructuras y servicios públicos, marco legal y marco institucional.

Como función pública de carácter horizontal resulta más plausible cuando el sistema de ordenamiento territorial se organiza sobre unidades territoriales institucionalizadas. En caso contrario habría que proceder a su institucionalización “ex profeso”. Las cuencas hidrográficas son unidades fisiográficas organizadas por el medio físico y, más concretamente, en torno al factor agua. Su funcionamiento unitario y características biofísica las hacen muy adecuadas para diagnosticar, planificar y gestionar el medio físico y más concretamente, el ciclo del agua. Por estos motivos, se requeriría institucionalizar la gestión de dicho ciclo a través, por ejemplo, de Organismos de Cuenca o instancias similares mediante una Ley específica. Sin embargo, adoptarlas como unidades de ordenamiento territorial integral implicaría crear una Entidad Gestora que tuviera capacidad vinculante sobre todos los agentes públicos y privados implicados y de coordinación sobre todos. Esto supone una dificultad notable en países que están organizados desde el punto de vista político /administrativo/ territorial en unidades con cierta tradición, identidad histórica, homogeneidad geográfica y sentido de pertenencia.

En consecuencia, para compatibilizar el enfoque por cuencas correspondiente a la planificación del medio físico con el enfoque por unidades administrativas para la ordenación territorial, el mecanismo más adecuado consistiría en llevar las determinaciones del plan físico de la cuenca a las determinaciones de los planes de Ordenamiento Territorial de las unidades administrativas en aquellos ámbitos donde se superpongan la cuenca y las citadas unidades en cada uno de los niveles: nacional, departamental y municipal.

Generalmente, un sistema de ordenamiento territorial se desarrolla en cascada desde ámbitos superiores hasta los inferiores. Por ello, es recomendable que en la República de Honduras el sistema de planificación territorial se articule mediante los siguientes niveles:

· Perspectiva centroamericana
· Nivel nacional
· Nivel regional (en caso de que las regiones se consideren de entidad suficiente para organizarse en torno a una cabecera/capital de carácter regional)
· Nivel departamental
· Nivel supramunicipal (opcional en caso de que puedan definirse agrupaciones municipales presididas por un pueblo/ciudad de mayor rango)
· Nivel municipal
· Nivel urbano
· Nivel particular

A estos niveles corresponderían unas unidades o ámbitos de Ordenamiento Territorial que responden a los siguientes tipos:

· Administrativas
· Homogéneas o formales
· Funcionales, que se dividen en:
o Polarizadas: definidas por relaciones de intercambio de personas, mercancías o información.
o Definidas por el funcionamiento del medio físico y su utilización: Cuencas hidrográficas
· Mixtas o combinación de formal y polarizada
· Estratégicas: definidas por la presencia de algún aspecto fundamental como puede ser su valor ecológico, la presencia de un recurso natural importante capaz de inducir actividad económica básica, la existencia de patrimonio histórico-artístico, etc.

Propuesta de sistema de planificación territorial para la República de Honduras

En la concepción de cualquier sistema de planificación territorial hay que partir necesariamente de una perspectiva supranacional conforme a los procesos de integración regional y a las obligaciones derivadas de los tratados y convenios internacionales.

En este nivel supranacional, desde el punto de vista del ordenamiento territorial, es necesario que en el resto de los niveles se respeten e integren en la planificación las iniciativas y proyectos de carácter internacional y, en particular, aquellos de protección de los recursos naturales y el medio ambiente. Así, en el caso de Honduras habría que mencionar, entre otros, el Proyecto de Corredor Biológico Mesoamericano, los espacios protegidos en virtud del Convenio Ramsar, las obligaciones derivadas del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, etc. De acuerdo con lo anterior el PRONOT plantea los siguientes tipos de planes:

· Nivel nacional ( Unidad administrativa. Escala 1:500,000 a 1,000,000)
· Nivel regional (Agregación de Departamentos. Escala 1:100,000 a 1:250,000)
· Nivel departamental (Administrativo/histórico). Escala 1:50,000 a 1:100,000)
· Nivel supramunicipal (agregación de municipios. Escala 1:25,000 a 1:50,000)
· Nivel municipal ( Escala 1: 10,000).: A este nivel corresponden dos subniveles de planificación: urbano y particular.

Es importante promover la sensibilización pública en esta materia y la adecuada difusión de los proyectos e iniciativas existentes a todos los agentes sociales involucrados en la gestión territorial en los distintos niveles.

Plan Nacional de Ordenamiento Territorial

Este Plan corresponde a la unidad administrativa del conjunto del Estado hondureño y sus determinaciones generales habrían de ser las siguientes:

· Las grandes infraestructuras del conjunto del territorio hondureño incluyendo los diferentes niveles en que deberían organizarse: jerarquía de carreteras, aeropuertos y puertos, infraestructuras hidráulicas, redes eléctricas y de telecomunicaciones e infraestructuras de saneamiento y depuración.

· El Sistema Nacional de los Asentamientos Humanos: comprende la definición del sistema de ciudades o modelo de distribución espacial de ciudades y las jerarquías entre ellas derivadas de su función, tamaño y tipo de actividades.

· Las grandes áreas de protección y conservación de la naturaleza así como la orientación productiva predominante en las diferentes zonas del país: (Zonas de conservación / espacios protegidos, Zonas de explotación agrícola, Zonas de orientación ganadera, Zonas de orientación forestal, Cotos mineros, Otras).

· Propuesta de regionalización: Dicha propuesta debe realizarse a partir del estudio de las características físicas, socioeconómicas, culturales y de los asentamientos de población de las diferentes zonas del territorio hondureño así como de sus relaciones de dependencia e integración funcional.

· Las áreas a desarrollar mediante Planes Especiales por su importancia estratégica, entre las que se podrían encontrarse a título meramente indicativo.

· Áreas de desarrollo turístico ( p.ej. la zona del Caribe desde Puerto Cortés a Trujillo, el área dominada por el yacimiento arqueológico de Copán con cabecera en Santa Rosa, las Islas de La Bahía, etc. )

o Corredores de desarrollo en torno a los grandes ejes estructurantes. Los planes de ordenamiento de estas áreas deberían considerar el área de influencia de los ejes principales de vertebración del país así como todas las actividades que se derivan de estos ejes (Ej. CA-5)
o Áreas étnicas: aquellas zonas que se organizan en torno a una etnia predominante que condiciona el uso del territorio (por ejemplo, el área de la Mosquitia).
o Áreas de ámbito transnacional: áreas de carácter fronterizo que requieren la concertación con otros países; por ejemplo el golfo de Fonseca, la cuenca del río Coco, etc.
o Áreas metropolitanas: áreas funcionales en torno a una ciudad central que aglutina los comercios y servicios en las que deben considerarse los entornos metropolitanos que se constituyen como áreas degradadas donde se ubican una serie de actividades que no tienen cabida en los centros metropolitanos (Ej. Tegucigalpa, San Pedro Sula)
o Áreas de desarrollo agropecuario: valles con características edafológicas y climáticas que resultan aptas para el desarrollo de las actividades agrarias y, en particular, agrícolas.

· Definición de los Planes de Cuenca a desarrollar con el objetivo de organizar la gestión del ciclo hídrico.

· Criterios y normas para la Coordinación Institucional

· Directrices y especificaciones de todo tipo para la elaboración de los planes departamentales.

· Criterios para el fortalecimiento de las cabeceras departamentales. Por ejemplo descentralización administrativa, equipamientos nacionales como hospitales, universidades etc.

Planes Especiales

El contenido de estos planes no puede establecerse de manera unívoca e unitaria porque depende de la naturaleza del objeto de su ordenamiento, que según el contenido del Anteproyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, correspondería a las áreas bajo régimen especial que el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial defina. En el Anteproyecto de Ley se definen como aquellas áreas sujetas a regímenes de administración o manejo especial, amparadas por la legislación específica para dicho efecto, como es el caso de las áreas protegidas, zonas turísticas, zonas industriales de procesamiento, zonas libres y otras que el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial defina. Para su ordenamiento, éstas guardarán similitud con lo establecido para los demás niveles de intervención y deberán compatibilizarse con los planes correspondientes según sea el caso.

Planes Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT)

Teniendo en cuenta que no existe esta unidad político-administrativa, la elaboración de estos planes necesitaría de una voluntad política decidida y deberían surgir a iniciativa de una agrupación de departamentos para posibilitar su ejecución y gestión. Los planes regionales deben respetar los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial.

La metodología a desarrollar en los mismos será muy similar a la presentada en el Plan Nacional, es decir, se compondrá de tres fases:

· Diagnóstico: que permitirá definir el modelo territorial actual.

· Prospectiva: definición del modelo territorial futura.

· Programación: propuesta de actuaciones y normativa que permitan alcanzar la imagen futura propuesta.


Planes Departamentales (PDOT)

Estos planes tienen carácter integral, su ámbito territorial coincide con la unidad administrativa del departamento y su contenido es paralelo al del Plan Nacional antes señalado. Las determinaciones de estos planes deberían ser las siguientes:

· El sistema de infraestructuras de transporte que incluye dos partes.

· Conexiones con el exterior que coincidirían con los ejes definidos por el Plan Nacional.

· Sistema de carreteras interiores en el ámbito departamental, estructurados en niveles jerárquicos hasta el nivel municipal.

· El sistema de ciudades departamental, enfatizando el carácter de polo de primer orden de la cabecera departamental y llegando hasta el nivel mas bajo.

· Las grandes áreas de protección y conservación de la naturaleza así como la orientación productiva predominante de las diferentes zonas del departamento, es decir, tres cuestiones:

o Zonas de conservación/espacios protegidos: serían las definidas por el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial en el departamento y las que, no habiendo sido reconocidas en el nivel nacional, han de serlo en el departamental por su menor importancia.
o Zonas de explotación agrícola, especificando los tipos y orientación de la agricultura y de los cultivos.
o Zonas de orientación ganadera, especificando el tipo y régimen de explotación ganadera.
o Zonas de orientación forestal de carácter departamental, y aquellas que corresponden al nivel departamental, definiendo los tipos y la orientación de la explotación forestal.
· Las áreas de preferente localización de la industria de transformación agroforestal.

· Posibles cotos mineros de carácter departamental, además de los definidos en el departamento por el PNOT.

· Identificación de los Planes de carácter supramunicipal a elaborar en desarrollo del Plan Departamental.

· Medidas para el fortalecimiento institucional a nivel departamental, como organismo intermedio entre el Estado y los municipios que ha de tener un destacado protagonismo en el ordenamiento territorial.

· Criterios de compatibilización del enfoque de cuenca con el enfoque departamental:

Las cuencas se ordenarán, desde el punto de vista del medio físico, de una manera unitaria y teniendo como telón de fondo la gestión del agua. La gestión de este recurso condiciona fuertemente el uso de suelo, los aprovechamientos, los comportamientos de los agentes territoriales y los actos administrativos. Los insumos de este tipo de estudios sectoriales se harán operativos, incorporándolos a las propias determinaciones del Plan Departamental (normativa, programas de intervención y gestión) aplicables en aquellos espacios en que el departamento se solapa con la cuenca.

Planes sectoriales de carácter supramunicipal (PS)

El cometido de este tipo de planes es el de resolver a aquellos aspectos específicos (abastecimiento de aguas, recogida de residuos, etc.) que requieren una perspectiva superior a la municipal y su ámbito vendría definido por la agrupación de municipios en torno al sector que concita la agrupación para ser tratado de una manera eficiente. El contenido de estos planes consistiría:

· Un diagnóstico del tema a desarrollar.

· Unas propuestas en términos de control de uso del suelo, e intervención.

· Una forma de gestión organizada en una entidad gestora, un sistema de gestión y una relación de indicadores de seguimiento (indicadores de presión: efecto de las actividades y usos sobre el territorio, estado de los factores ambientales y respuesta.

Planes municipales (PMOT)

Los Planes Municipales de ordenamiento territorial deberían establecer la ordenación física concreta de un territorio: ciudad, núcleo de población y suelo rural circundante. Las determinaciones contenidas en este tipo de planeamiento son las siguientes:

· Análisis y diagnóstico: Medio Físico (relieve, Suelo, Vegetación, Clima, Paisaje, Usos del suelo), Población, empleo y organización social, Actividades económicas, Infraestructuras de comunicación, Infraestructuras básicas, equipamientos básicos, marco jurídico e institucional.

· Síntesis y conclusiones. Problemas y oportunidades, áreas funcionales, áreas homogéneas, áreas y edificios a proteger por su interés histórico-artístico, Estructura general, Problemas y causas, Oportunidades de desarrollo, Alternativas de ordenación y evaluación de las mismas.

· Propuesta de ordenación: Estructura general, Clasificación del suelo: urbano o urbanizable, a proteger de la urbanización, rural, etc., Delimitación de áreas de especial protección, Asignación de usos permitidos, recomendables o prohibidos por zonas homogéneas y parcela a parcela en su caso, Diseño de la red viaria, Localización de infraestructuras y equipamientos, Localización de espacios públicos y zonas verdes, Condiciones de la edificación; volumen, alturas, higiénico sanitarias, estéticas, Actuaciones especiales o estratégicas, Programación del desarrollo de cada zona y de las actuaciones a realizar, Evaluación económica de las actuaciones y forma de financiación. Pueden distinguirse dos subniveles dentro de los planes municipales: el urbano y el particular.

· La planificación urbana se refiere a aquellas zonas cuyo grado de consolidación por elementos de urbanización y /o de edificación permite considerarlas de este modo así como aquellas otras que se consideran aptas para la expansión urbana y que quedarían incluidas dentro del perímetro urbano. Dentro de la zona urbana cabe distinguir diferentes áreas atendiendo al uso planificado: residencial, equipamiento, industrial, etc.

· El nivel particular se refiere al planeamiento de desarrollo o específico de las diferentes áreas residencial, comercial, industrial, equipamientos, etc. Es el nivel más detallado posible de planificación y tiene como objeto determinar las condiciones necesarias para un adecuado desarrollo urbanístico del área o sector y que sea conforme a los instrumentos de planificación superior. Así, por ejemplo, si la planificación urbana reserva una zona para uso industrial el planeamiento de desarrollo o particular establecerá la estructura concreta del sector, su conexión con los servicios de infraestructura, los equipamientos necesarios, etc.

Instrumentos legales

Entre los instrumentos legales para la implementación del PRONOT se pueden mencionar los siguientes:

· Aprobación de una Ley de Ordenamiento Territorial Decreto 180 – 2003 y de sus reglamentos, que de un sustrato jurídico y legal al PRONOT, y a los instrumentos de planificación territorial aquí planteados.

· Reforma de los marco legales mediante una Ley de Bases de Régimen Local que permita un mayor impulso a las municipalidades, en términos de control y gestión. En este marco se debe contemplar la supramunicipalidad y la mancomunidad de municipios para resolver ciertos servicios. Los ayuntamientos deberán asumir las responsabilidades de gestión en funciones clave como son la educación, la vivienda, el urbanismo, el medio ambiente, la seguridad y el bien estar entre otras.

3.3.3 El modelo de ordenamiento territorial de la República de Nicaragua

La Constitución de la República de Nicaragua establece en su Artículo 179 que el Estado promoverá el desarrollo integral y armónico de las diversas partes del territorio nacional. Sin embargo, uno de los principales problemas del país es la ocupación territorial desequilibrada, en la que la tendencia a la concentración de la población, los servicios y las actividades productivas en algunos espacios y núcleos urbanos de la Macrorregión del Pacífico es cada vez más pronunciada y, por consiguiente, la desvertebración de las Macrorregiones Central y Atlántica cada vez mayor.

Uno de los problemas ambientales más evidentes es el uso inadecuado y consiguiente degradación de los recursos naturales. En la actualidad existe una sobreexplotación de los suelos de uso forestal y con potencial hídrico por la implantación de actividades agropecuarias. La pérdida de los recursos naturales renovables, por otro lado, intensifica la vulnerabilidad del territorio nacional ante los fenómenos naturales.

La desarticulación territorial de la economía, en la que los centros de producción se encuentran lejos y mal conectados con los de procesamiento y almacenamiento se traduce a su vez en una baja tasa de crecimiento de la productividad. La concentración de la exportación en unos pocos productos y la falta de estrategia general del proceso inversionista agravan los problemas económicos del país. Adicionalmente, la irregularidad en la tenencia de la tierra, derivada de las transformaciones y cambios políticos, económicos y sociales contribuye a obstaculizar el desarrollo económico y social, principalmente en las zonas rurales del Pacífico, el Centro y el Atlántico, afectando también a las comunidades indígenas del país.

El conjunto de problemas enunciados ha hecho proliferar en los últimos años las iniciativas y proyectos relacionados con el desarrollo sostenible y el ordenamiento territorial. A menudo los proyectos se solapan en sus fines y entre ellos no existe la coordinación e intercambio deseables, motivo por el cual la necesidad de un hilo conductor en la planificación del país se manifiesta con una intensidad creciente. Por otro lado, la ausencia de un soporte legal ha impedido la eficacia práctica de los planes de ordenamiento territorial formulados hasta la fecha.

La Política General para el Ordenamiento Territorial de la República de Nicaragua aprobada mediante Decreto Ejecutivo Nº 90-2001 establecía como una de sus estrategias administrativas institucionales: “Consensuar un proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial y su reglamentación para que garantice jurídicamente la aplicación de los Planes de Ordenamiento Territorial en los diferentes niveles; nacional, regiones autónomas, regiones naturales, departamental, municipal y urbano; así como el fortalecimiento de las estructuras jurídicas, políticas y administrativas existentes, para hacer cumplir el ordenamiento del territorio, favorecer y fomentar las inversiones, y el uso sostenible de los recursos naturales”.

La promulgación del Decreto Ejecutivo Nº 78-2002, proporcionó el marco jurídico para el ordenamiento territorial en la escala municipal y supuso el punto de partida necesario para iniciar el proceso, en lógica coherencia con la política de descentralización en curso y la paulatina asunción por los municipios de las competencias establecidas en la Ley de Municipios y, en concreto, la de “planificación, normación y control del uso del suelo y del desarrollo urbano, suburbano y rural”.

La continuación del proceso nacional de ordenamiento territorial requiere articular esa planificación territorial en la escala municipal con los niveles superiores de ordenamiento, proporcionando el soporte jurídico a un sistema de planificación coherente que abarque el conjunto del territorio nacional y lo enmarque en las iniciativas de integración regional existentes. A tales efectos, con la presente Ley se pretende dar un paso adelante hacia la consolidación del ordenamiento territorial como función pública mediante el establecimiento de un sistema de planes de ordenamiento territorial para los distintos niveles: nacional, regional, departamental y municipal. La Ley establece asimismo mecanismos de coordinación con la planificación ambiental y sectorial con el objeto de integrarlas bajo un mismo enfoque integrado, prospectivo y flexible.

La Ley establece, asimismo, la organización administrativa necesaria para hacer posible dicha función pública en cada uno de los niveles al tiempo que se aseguran los pertinentes mecanismos de concertación interadministrativa y de participación pública que otorguen legitimidad a todo el proceso de elaboración de los instrumentos de política territorial.

Carácter supramunicipal de la metodología de ordenamiento territorial

El ordenamiento territorial es una función cuyo impulso, planificación y gestión corresponde a la Administración Pública. Conceptualmente es una actividad de carácter integral, que corta horizontalmente a todas las áreas temáticas que constituyen el sistema territorial: medio físico, población, actividades, infraestructuras y servicios públicos, marco legal y marco institucional.

El sistema territorial se organiza en unidades territoriales o subsistemas por niveles a cada uno de los cuales corresponden problemas, oportunidades y estructuras territoriales propias y específicas; por ejemplo: aeropuertos internacionales, grandes ejes estructurantes de transportes, grandes puertos, etc., que son de rango o nivel estatal, es decir del conjunto del País. Otras estructuras tienen carácter regional, es decir, correspondiente a una división del país de segundo nivel, por ejemplo muchas infraestructuras hidráulicas; otras son propias del ámbito municipal que es el último nivel administrativo, por ejemplo numerosas infraestructuras y servicios ambientales como la recogida y tratamiento de basuras o el abastecimiento y saneamiento de aguas, aunque en ocasiones pueden atender a esta necesidad de forma más favorable mancomunidades de varios municipios.

Las estructuras territoriales correspondientes a un nivel determinado no pueden plantearse desde niveles inferiores, por agregación o integración, sino que requieren ser contempladas al nivel territorial que les es propio. Así, por ejemplo, un aeropuerto internacional no se puede localizar ni proyectar desde abajo, sino desde la perspectiva del país, que es su área de servicio. De acuerdo con las reflexiones del punto anterior, generalmente el sistema de ordenamiento territorial previsto en la mayor parte de los países se compone de una serie de instrumentos legales (tipos de planes) de planificación territorial que se suceden en cascada desde los de rango superior a los de rango inferior.

Según tal esquema, a cada unidad territorial: país, región, departamento, municipio, se aplica el tipo de figura legal de planificación territorial correspondiente a su nivel; se trata del instrumento más adecuado para prevenir/resolver los problemas y aprovechar las oportunidades correspondientes al rango de la unidad y a prever las estructuras territoriales propias de tal nivel. Porque también los problemas tienen un rango y se asocian a un nivel de unidad territorial, y les es aplicable el principio de subsidiariedad que señala cómo cada problema debe ser tratado en el nivel administrativo más bajo posible, actuando los niveles superiores solo de forma subsidiaria, es decir, cuando no actúe el nivel inferior.

Y en dicho esquema los planes de ordenamiento territorial que se aplican a cada unidad territorial son la referencia y base de partida para la elaboración de los que corresponden a niveles inferiores.
De esta forma se garantiza la coherencia o integración vertical de las unidades territoriales de cada nivel, así como las decisiones que se adopten, en las de orden superior, incluyendo las estructuras territoriales que les corresponden.

Justificación de este enfoque supramunicipal

La exposición anterior justifica la necesidad de entender la ordenación del territorio en términos de un conjunto de planes que se van desarrollando en cascada de los niveles superiores a los inferiores. En esquema serían los siguientes niveles: país, región, municipio, aunque puede haber niveles intermedios; así el nivel regional puede referirse a un departamento o a una agrupación de ellos, así como por encima del nivel municipal pude haber otro supramunicipal constituido por la agregación o mancomunidad de varios municipios, el cual puede resultar muy útil para dar respuesta a ciertos problemas territoriales como el abastecimiento de agua o el tratamiento y recuperación de residuos sólidos urbanos. Asimismo puede hablarse de un nivel inframunicipal, pero en este caso generalmente utilizado en el ámbito del planeamiento urbano.

Hay además otras razones que justifican esta idea como es la existencia de problemas de índole territorial que, aunque se manifiestan explícita o implícitamente, en un término municipal pueden tener sus causas y producir efectos en ámbitos externos al municipal, de tal manera que su diagnóstico y la propuesta de soluciones requiere que se contemplen y se realicen desde un ámbito
superior al municipal.

A las razones de coherencia territorial se añaden otras de carácter institucional o administrativo; si bien es posible que varios municipios se agrupen para dar respuesta más eficaz y eficiente a ciertos problemas territoriales, otras estructuras dependen de instancias administrativas superiores y nunca podrán ser a frontadas a nivel municipal, incluso aunque se pusieran de acuerdo varios o mucho municipios, lo que ya en sí mismo resulta complicado; por ejemplo, una carretera departamental y mucho menos interdepartamental difícilmente se puede localizar, planificar, proyectar y mucho menos construir desde el nivel municipal.

Otra razón que viene constatada por la práctica consiste en que el enfoque por municipios fomenta el individualismo y el egoísmo, así cada municipio tiende a aprovecharse de la localización de inversores externos dando todo tipo de facilidades e ignorando las ventajas comparativas de otros municipios. La metodología propuesta se basa en una serie de principios de partida que a continuación se exponen y que se han demostrado eficaces en la elaboración de otro tipo de estudios de características similares y que, por ello, se considera oportuno mantenerlos en el caso de la elaboración de la metodología para el Programa Nacional de Ordenamiento Territorial de la República de Nicaragua. Estos principios de partida básicos, inspiradores de la metodología que a continuación se detalla, son los siguientes:

· En primer lugar es necesario que los Planes de Ordenamiento Territorial, tengan un carácter unitario. Se trata, por una parte, de obtener una visión global e integrada del territorio y de su problemática, con objeto de rentabilizar, de acuerdo con los objetivos definidos, la toma de decisiones, y por otra parte, de evitar que las políticas definidas por la estructura general territorial produzcan efectos secundarios no deseables en los espacios y sectores diferentes de los que les son propios.

· La segunda característica fundamental de la metodología que se presenta es la de considerar al Ordenamiento Territorial desde la perspectiva de su utilidad final, vinculada muy especialmente con la necesidad de un planteamiento que permita la coexistencia equilibrada y armoniosa de un desarrollo urbano, industrial y turístico con el mantenimiento de recursos naturales y ambientales de la zona. Bajo este ángulo, la colecta de información y la elaboración de documentos son aspectos secundarios, subordinados específicamente a los objetivos fundamentales, de analizar en profundidad los problemas, de identificar las oportunidades existentes, de encontrar las soluciones y de definir las actuaciones posibles en el marco concreto del área estudiada, sin olvidar las interrelaciones con otras regiones Nicaragüenses y de América Central.

· Directamente ligado con esta visión, la participación activa de los agentes territoriales, tanto desde el punto de vista de su implicación, desde el inicio, en la identificación de los problemas, como en la formulación de los objetivos y en la jerarquización de las propuestas a desarrollar para alcanzar el Modelo Territorial Futuro propuesto, constituye un aspecto fundamental para asegurar su viabilidad y su eficaz puesta en marcha. Además de estos grandes principios de partida, el enfoque metodológico presenta un carácter sistemático (integrando el estudio de los sistemas que componen el gran supersistema territorial), prospectivo (analizando diferentes escenarios futuros) y flexible (permitiendo posibles variaciones tácticas en la consecución de la imagen objetivo).

Estructuración de la metodología propuesta

· Fase de Análisis o DIAGNOSTICO, en la que se incluye la recogida de información, el reconocimiento territorial, la elaboración de los diagnósticos sectoriales (fichas problema, matriz FODA) y la elaboración de un Diagnóstico Integrado (Modelo Territorial Actual). Todo ello recogido en una Memoria Informativa o Diagnóstico conteniendo la documentación escrita y gráfica necesaria.

· Fase de Prognosis o PROSPECTIVA, que consecuencia de la anterior comienza con la revisión crítica de los objetivos y fines del Plan e incluye la formulación de escenarios alternativos de (tendencial, óptimo e intermedio), el establecimiento del escenario de consenso, y la definición del Modelo Territorial Futuro o Imagen Objetivo del Territorio.

· Fase de Planificación o PROGRAMACION, en la que la alternativa seleccionada se concreta en actuaciones y proyectos (fichas de actuación), planes de acción y en instrumentos técnicos, financieros, institucionales o normativos.

Normativa

Este desarrollo normativo, deberá tener en cuenta de modo particularizado dos aspectos que se demuestran clave para un correcto desarrollo del Plan de Ordenamiento Territorial y que se describen a continuación. En primer lugar, la normativa con carácter general (normas con carácter general) relativa a los usos del territorio. En ella se indicarán, según los diferentes tipos de determinaciones antes precisados, los usos preferentes, compatibles e incompatibles de las diversas áreas del territorio. Se destacarán aquellas que sean consideradas estratégicas para el Ordenamiento Global y que por lo tanto tendrán un tratamiento específico.


En segundo lugar, la normativa con carácter particular; se refiere específicamente a las categorías de Ordenamiento que conforman el modelo de Ordenamiento del medio físico. Para cada una de tales categorías las normas particulares se pueden organizar de acuerdo con el siguiente esquema:

· Definición de las categorías de Ordenamiento.

· Criterios para el tratamiento de cada una de ellas.

· Actividades propiciadas, aceptadas, con o sin limitaciones, y prohibidas.

Las categorías de Ordenamiento son una serie de zonas identificadas con criterios diversos y que se definen con base a la capacidad de acogida del territorio; cada una de las cuales se adopta como base para definir los niveles de uso del territorio y la forma en que pueden desarrollarse las actividades humanas para que se garantice la conservación y explotación sostenida de los recursos que contiene. La expresión cartográfica de las categorías de Ordenamiento constituye el modelo que se propone para el ordenamiento ambiental del área piloto.

Consecuencia del proceso anterior se procede a determinar las categorías de Ordenamiento. Estas definen, de forma voluntarista, a partir de las unidades ambientales y de su capacidad de acogida, ambas determinadas en fases anteriores; sobre esta base se identifica, cartografía y nombra, aportando nuevos criterios, fundamentalmente de tipo zonal, de accesibilidad, de oportunidad de intervención, de afecciones normativas, de facilidad de gestión, de propiedad, de uso y aprovechamiento actual del suelo.

Las categorías de Ordenamiento tienen carácter propositivo, constituyen las unidades territoriales básicas sobre las que se elaboran las determinaciones relativas al medio ambiente; son el soporte gráfico de tales determinaciones. A ellas se asociará, de un lado, la normativa de utilización del territorio y de sus recursos naturales y, de otro, las medidas de acción positiva para la protección, conservación activa, mejora, recuperación, restauración o puesta en valor de recursos ociosos.

Las categorías de Ordenamiento y el modelo que comportan, pueden reducirse a tres niveles de actuación sobre el medio físico: conservación, explotación y expansión.

· Las Zonas de Conservación se orientan al mantenimiento de aquellos recursos naturales, elementos, procesos, ecosistemas y/o paisajes valiosos, bien por su estado de conservación, bien por la relevancia de su naturaleza.

· Las Zonas de Explotación se orientan al aprovechamiento de recursos naturales susceptibles de explotación económica, propiciando, en cada caso, el uso para el que el territorio presenta mayores capacidades y evitando la aparición de actividades que puedan mermar esta potencialidad.

· Las Zonas de Expansión corresponden a la categoría Áreas sin Vocación de Uso Definida, formada por las unidades de características irrelevantes desde cualquiera de los puntos de vista que aquí se consideran. Se trata de zonas cuyos recursos son insuficientes para justificar un desarrollo endógeno, es decir, basado en sus propios recursos.
3.3.4 El modelo de ordenamiento territorial de la República de Costa Rica

Carácter democrático. Un Estado organizado sobre el ideal democrático debe propiciar constantemente un acercamiento entre el poder y el ciudadano. La estructura estatal existe con la única finalidad de estar al servicio de la sociedad. La separación de funciones entre los poderes, la consagración de las libertades fundamentales en el texto normativo de rango superior, la existencia de mecanismos expeditos para la defensa de esas libertades, la garantía ante los excesos del poder por medio de sistemas de control jurisdiccional, legislativo o dentro de la misma Administración, la rendición de cuentas de los elegidos ante los ciudadanos o sus representantes, son todas características del Estado democrático de Derecho que necesariamente deben reflejarse en la forma en que se organiza la Administración Pública.

Estructura servicial. Al inicio del siglo XXI no podemos concebir al Estado como una estructura sirviendo fines diversos a los de la sociedad civil. En una de las diversas interpretaciones que permite el planteamiento de Hegel sobre este tema, podemos decir que el Estado es la representación objetiva de la sociedad civil. El Estado es una estructura servicial cuya única justificación es servir de conducto para la formación de la voluntad colectiva y la promoción del bien común.

El Estado no tiene fines propios que sean diferentes o antagónicos con los de la sociedad en su conjunto. Debemos superar cualquier resabio de separación artificial entre el Estado y la sociedad, ya que ese camino conduce a la deslegitimación del poder público y favorece la utilización de la función pública para fines ajenos a los que está llamada a servir.

El fracaso de la regionalización. La regionalización del país establecida Mediante el Decreto Ejecutivo 7944-P de 26 de enero de 1978 (previamente se había promulgado la regionalización del Pacífico Norte, mediante Decreto 7909-P de 16 de enero de 1978), con fundamento en la Ley de Planificación Nacional No. 5525 de 2 de mayo de 1974 ha sido objeto de diversas reformas.

El 11 de enero de 1979, mediante Decreto 9501-P-OP, se estableció la regionalización del país cuya terminología y división territorial tuvo más influencia. Este Decreto creó la Región Central; la Región Chorotega; la Región Brunca y la Región Huetar dividida en Región Atlántica y Región Norte. Posteriormente, el Decreto 10653-P de 5 de octubre de 1979, oficializó la división de la Región Huetar en Región Huetar Atlántica y Región Huetar Norte. La composición de las Regiones fue nuevamente modificada por el Decreto 16068-PLAN de 15 de febrero de 1985.

Mediante Decreto 20432-MIDEPLAN de 21 de mayo de 1991, se constituyó el Sistema de Regionalización del Desarrollo. Fundamentado en la ausencia de criterios histórico-culturales para la regionalización vigente, mediante Decreto 21349-MIDEPLAN de 10 de junio de 1992, se cuestiona profundamente el esquema utilizado hasta la fecha y se introduce el criterio de Provincia como Región, creando la Región de la Provincia de Heredia. El Decreto 22604-MIDEPLAN, publicado en La Gaceta 207 de 29 de octubre de 1993, sigue con esta tendencia al crear la Región de la Provincia de Cartago.

Mediante Ley 7775 publicada en La Gaceta No. 97 de 21 de mayo de 1998, se consolida con rango legislativo esta tendencia a provincializar las regiones, con la conversión a rango de Ley de la Provincia de Heredia (la cual no ha podido funcionar debido a que la figura de la Gobernación de Provincia desapareció del ordenamiento jurídico y sobre ella descansaba el esquema).
El esquema de regionalización uniforme ha sido desconocido también por los Ministerios: el Ministerio de Cultura regionaliza por Provincias (Decreto 25692-C de 4 de diciembre de 1996), el Ministerio de Educación tiene su propia regionalización ( Decreto 23490-MEP de 11 de julio de 1994), el Ministerio de Ambiente y Energía divide el territorio nacional en 9 regiones forestales (Decreto 22840-MIRENEM, de 24 de enero de 1994), el Ministerio de Salud establece las divisiones de acuerdo con sus propios criterios según lo demuestra el Decreto 24036-S-PLAN (La Gaceta 46 de 6 de marzo de 1995) y el Ministerio de Agricultura no se ciñe a la regionalización oficial.

Dentro de este contexto, resulta claro que la idea de dividir el país por regiones administrativas ha chocado con múltiples obstáculos y hoy en día ni siquiera existe uniformidad en la división que efectúan las diferentes instancias administrativas.

La tendencia a la provincialización puede significar un retroceso en cuanto a lo que sería una partición racional del territorio nacional, pero evidentemente responde a razones históricas e incluso constitucionales. El artículo 168 de la Constitución Política dispone que para "los efectos de la Administración Pública el territorio nacional se divide en provincias, éstas en cantones y los cantones en distritos. La ley podrá establecer distribuciones especiales". Lo anterior implica que para que una distribución territorial del país, diferente a las provincias, cantones y distritos, sea válida para efectos de la organización administrativa, debe tener rango de Ley. Este aspecto puede considerarse una de las debilidades fundamentales del esquema de regionalización que se trató de implantar. Una sectorialización errática. La sectorialización es el camino correcto para la coordinación de la actividad estatal y una premisa indispensable para una acertada desconcentración. En ambos aspectos la experiencia administrativa ha sido errática. Debe señalarse que la técnica de la sectorialización no puede remediar la hipertrofia causada por la desmembración de la Administración Pública, es una herramienta que no ataca las causas del problema. La sectorialización implementada en aplicación de la Ley de Planificación Nacional no ha conducido a la unidad de acción que se esperaba y en muchos casos los Decretos sobre la materia han sido letra muerta. La macro-sectorialización en Consejo Económico y Consejo Social intentada durante algunas administraciones (1990-1994, 1994-1998), no ha resuelto tampoco los problemas de coordinación de la actividad administrativa.

Sin una nítida sectorialización en el nivel nacional, no es viable una regionalización sectorial. Si a esto agregamos que cada Ministerio utiliza su propia regionalización, podemos entender que el camino correcto es atacar las causas estructurales de la atomización administrativa antes de redefinir la utilización de estas técnicas. Los problemas de conducción. Una primera observación sobre la situación descrita conduce a señalar la existencia de serios problemas para la conducción unitaria del aparato público. La creación de múltiples entes dotados de autonomía para asumir tareas que en lo esencial son funciones del Estado y no necesariamente debieron organizarse bajo la figura de institución autónoma, han dispersado los recursos humanos y materiales y han obligado a grandes esfuerzos de coordinación que en muchos casos no han fructificado.

La promulgación de la Ley de Juntas Directivas No. 4646 de 20 de octubre de 1970 (conocida como la Ley 4-3) y de la Ley de Presidencias Ejecutivas No. 5507 de 1974, fueron intentos por insertar el funcionamiento del sector descentralizado institucional dentro de las políticas del Poder Ejecutivo. Antecedente importante para ello fue la reforma constitucional al artículo 188 de la Constitución Política de 31 de mayo de 1968 que sujetó a los entes autónomos a la Ley en materia de gobierno. Anteriormente, mediante Ley 3065 de 20 de noviembre de 1962, se perseguía esa coordinación por medio de la presencia de un Ministro de Gobierno en cada Junta Directiva de las instituciones autónomas.
A partir de la Ley 4646, salvo excepciones expresas, los Ministros de Gobierno no podrían formar parte de las Juntas Directivas. Se podría pensar que el paso al nombramiento directo del Presidente Ejecutivo y de la mayoría de los integrantes de la Junta Directiva, era suficiente para lograr la conducción unitaria del conjunto de la Administración Pública. Esto no fue así. La duplicidad de funciones, la dispersión de esfuerzos y la ausencia de una visión de conjunto de la Administración Pública ha sido la nota definidora. Los problemas de planificación. La Ley de Planificación Nacional, No. 5525 de 2 de mayo de 1974 ha sido la base para las diferentes iniciativas de regionalización y sectorialización que se ha pretendido implantar en los últimos 25 años. La conducción planificada del país que presuponía la promulgación del Plan Nacional de Desarrollo, no ha permitido orientar a la Administración Pública hacia la eficiencia en el cumplimiento de sus fines. En tanto instrumento de racionalización de los esfuerzos, dicho mecanismo ha sido en la mayoría de los casos, una exposición de intenciones, con escasa legitimación para vincular a los operadores que deberían haber velado por su cumplimiento. Una de las principales competencias que poseen las municipalidades está referida a la planificación y control del desarrollo urbano dentro de los límites jurisdiccionales de su territorio.

El plan regulador ha sido el principal instrumento técnico y jurídico de que disponen las municipalidades para ejercer aquella competencia. Idealmente, toda municipalidad debería poseer su propio plan regulador; también, idealmente, estos deberían elaborarse teniendo en cuenta un marco regional y nacional que le sirva de referencia. Estamos lejos de haber hecho un buen uso de los instrumentos que suministra la ley para la planificación urbana. Con frecuencia se crítica las deficiencias de la ley en esta materia; no obstante, las mayores deficiencias probablemente provienen del ámbito político, administrativo y hasta cultural. El sentido de la previsión y de la planificación no ha sido uno de los puntos fuertes de la cultura del costarricense.

Mal haríamos entonces en imputarles a las municipalidades falta de planificación en un sentido abstracto y descontextualizado. Las municipalidades, como representantes populares de los vecinos de un cantón, llegan en este aspecto hasta donde éstos deseen llegar. Es indispensable comprender que un plan regulador, más que un instrumento técnico y jurídico, es un instrumento político en el buen sentido de la palabra. Por medio de él se da un pacto entre la comunidad y el gobierno local sobre la forma en que se desea ordenar el territorio cantonal. Pero eso implica una participación activa, consciente y responsable del vecino en los asuntos de su territorio, cosa que aún no se ha logrado y que está aún en el ámbito de la aspiración, lo que indica que debe de trabajarse en este aspecto con más dedicación y esfuerzo de los que se han acometido hasta ahora. Teniendo en consideración lo anterior, el presente documento muestra los planes reguladores cantonales y costeros vigentes y en proceso a fines del 2002. Se observa que, en cuanto a la cantidad de los planes cantonales vigentes, no llegan éstos a la mitad de municipalidades existentes.

Ideas sobre ordenamiento territorial dentro del modelo costarricense

· Es un concepto mayor que la planificación urbana. Esta es una forma parcial de ordenamiento territorial.

· El ordenamiento territorial comprende la utilización de un conjunto de regulaciones que restringen el uso de determinadas áreas del territorio a ciertas alternativas explícitamente definidas.


· En consecuencia, demanda la imposición de restricciones a los propietarios de la tierra y los bienes inmuebles, para efectuar cambios en el uso del suelo en una zona urbana o rural, basado en los impactos que la misma causaría en sus vecinos o en los recursos naturales básicos de la nación (cuencas hidrográficas, bosques primarios, acuíferos, manglares, recursos costeros).

· Si se tienen significativos impactos negativos para la salud y tranquilidad de las personas, que impliquen altos riesgos naturales o daños a los sistemas naturales, pueden hacer necesario cambiar los usos del suelo actuales.

· Eso hace que en ocasiones sea necesario invertir en compra de tierras o compensar a los propietarios.

· Las escalas del ordenamiento territorial puede ser el nivel nacional, el regional o el cantonal.

· Sus temáticas son diversas, entre ellas están: manejo de tierras, planificación física, análisis económico de las realidades espaciales, planificación ambiental y diseño urbano.

Planes reguladores territoriales, una alternativa para el ordenamiento territorial en Costa Rica

De acuerdo a la Ley de Planificación Urbana, Ley N° 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por ley N° 4574 del 4 de mayo de 1970, 4971 del 29 de abril de 1972, 6575 del 27 de abril de 1981, 6595 del 6 de agosto de 1981, 7015 del 22 de julio de 1985 y 7495 del 3 de mayo de 1995. En el Artículo 1. del Capítulo Preliminar define lo siguiente: “Plan Regulador , es el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas” .

Asimismo, la Sección Segunda, Capítulo Primero , se refiere a los Planes Reguladores.

Artículo 15. Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.

Artículo 16. De acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contendrá los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:

a) La política de desarrollo, con enunciación de los principios y normas en que se fundamenta, los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del área a planificar;

b) El estudio de la población, que incluirá proyecciones hacia el futuro crecimiento demográfico, su distribución y normas recomendables sobre densidad;

c) El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente;

d) El estudio de la circulación , por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías públicas principales y de las rutas y terminales del transporte;

e) Los servicios comunales, para indicar ubicación y tamaño de las áreas requeridas para escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados públicos y cualquier otro similar;

f) Los servicios públicos , con análisis y ubicación en forma general, de los sistemas e instalaciones principales de cañerías, alcantarillados sanitarios y pluviales, recolección, disposición de basuras, y cualquier otro de análoga importancia; y

g) La vivienda y renovación urbana con exposición de las necesidades y objetivos en vivienda, y referencia a las áreas que deben ser sometidas a conservación, rehabilitación y remodelamiento.

Artículo 17. Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:

1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesarias con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles;

2) Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos en el artículo 13;

3) Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y

4) Publicar en “La Gaceta” el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.

Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos. Artículo 18. La Dirección de Urbanismo podrá negar la aprobación de partes del plan o sus reglamentos, respaldada en principios legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional. De no acogerse los reparos hechos por la Municipalidad, quedará en suspenso sólo la parte objetada, sin perjuicio de que la corporación inconforme haga usos de los recursos establecidos en el artículo 13 o se avenga a someter la controversia a la decisión de la comisión conciliadora que las partes convengan constituir para el caso.

Planes reguladores y planes estratégicos territoriales

· Hoy día se destaca la importancia de planes estratégicos que sirvan de base para diseñar posteriormente regulaciones más específicas, por ejemplo, mediante planes reguladores que complementen aquellos.
· Un plan estratégico es aquel que define las políticas y condiciones para lograr un desarrollo de una ciudad o de una región tomando en cuenta el largo plazo y la influencia de la economía regional, nacional e internacional.

· De esta manera el propósito de un plan estratégico es definir cuáles con las verdaderas ventajas comparativas de la ciudad o región en un mundo globalizado y cómo compatibilizar y hacer avanzar estas con la necesidad de brindar calidad de vida y oportunidades de desarrollo personal a los habitantes del territorio.

· Palabras claves: largo plazo, visión macro, influencia del contexto, ventajas comparativas, flexibilidad y dinamismo.

· Lo esencial está en los valores comparativos como parámetros y no en los absolutos que no reflejan más que un número y en las interrelaciones, internas y externas.

· En vista de que la realidad es un fenómeno dinámico difícil de predecir con exactitud, lo normal es manejar diferentes escenarios.

Estructuración del plan estratégico territorial

· Determinar las ventajas comparativas de la ciudad o región: en primer lugar, con base en la localización espacial con respecto a aglomeraciones más grandes y puntos de entrada a redes de transporte (aeropuertos, carreteras principales, puertos), lo que determina en gran parte los “mercados de exportación potenciales” para las actividades productivas de la ciudad.

· Características físicas de la región: disponibilidad de recursos naturales, cantidad y calidad, uso actual y potencial, disponibilidad y posibilidades para un uso más intenso pero sostenible.

· Características del recurso humano: posibilidades de mejorarlo en el corto y largo plazo.

· Viejas y nuevas actividades: una vez definidas las ventajas comparativas y los obstáculos para su desarrollo razonable hay que determinar que viejas y nuevas actividades pudieran resultar estratégicas para el desarrollo de la ciudad o región.

· Estímulos o restricciones: posteriormente hay que decidir que estímulos y/o restricciones deben plantearse a diferentes actividades que quieran instalarse en el cantón.

· Instrumentos de la planificación: regulaciones, inversiones en infraestructura y los incentivos /disuasivos (impuestos, subsidios).

Beneficios obtenidos de la elaboración e implementación del plan regulador

· Permite un mejor control por parte de las autoridades locales del territorio del cantón.

· Crea zonificación que disminuye los impactos negativos de muchas actividades.

· Permite un mejor equilibrio entre los intereses privados y los de comunidad.

· Provee seguridad jurídica y confianza al inversionista.

· Relación armónica entre los diversos usos de la tierra.

· Conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas.

· División adecuada de los terrenos.

· Reservas de espacios para uso público.

· Rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro.

· Seguridad, ornato y salubridad en las construcciones


Caracterización de las Diferentes Categorías de la Propuesta de Uso del Territorio producto de los planes reguladores y de ordenamiento territorial.
La caracterización de las categorías de usos del territorio de la propuesta de Desarrollo Regional Balanceado es una tarea pendiente. Es necesario, por lo menos, hacer una caracterización preliminar con el fin de que exista una descripción cualitativa de los elementos que componen dichas categorías. A continuación se procede a describir dichas categorías, recogiendo y registrando la información cualitativa generada en el proceso de planificación con el equipo de consultores que desarrollaron la propuesta de referencia. Las categorías de uso del territorio que se presentan en el mapa de Desarrollo Regional Balanceado son las siguientes:

1. Parques Lineales:
Esta categoría de uso del territorio corresponde a la definición de parques lineales ubicados longitudinalmente en los ríos y quebradas que discurren por el área ocupada por la Gran Área Metropolitana. Algunos de esos ríos y quebradas son el Río María Aguilar, el Río Torres, el Tiribí, el Virilla. Dado que esos cursos de aguas se encuentran ambientalmente muy degradados, se requiere un control de las fuentes de contaminación hídrica y por desechos sólidos, así como el establecimiento de áreas verdes con especies propias u originarias de la región. La limpieza de cauces y el monitoreo de la calidad del agua son tareas fundamentales para la recuperación ambiental de esos sistemas hídricos.

2. Gran Área Metropolitana Área de Alta Densidad:
Se define a esta categoría como aquella área de la actual Gran Área Metropolitana que ocupa un corredor definido en forma axial, limitado en sus extremos por las poblaciones de Paraíso de Cartago y San Ramón de Alajuela. Dicho corredor cuenta ya en la actualidad con una alta densidad de intervención como sistema urbano. Se propone que en esta área se desarrolle un sistema de planificación urbana basado en la eficiencia y el control ambiental, así como en el diseño basado en los principios del "Nuevo Urbanismo". Para ello se requiere la formulación de un plan estratégico específico para dicha área.



3. Gran Área Metropolitana Área de Baja Densidad:
Esta categoría corresponde a aquellas áreas periféricas al área de alta densidad definida en la categoría anterior en donde el desarrollo urbano debe ser regulado con el fin de que exista una mayor cantidad de áreas verdes y el tamaño de la propiedad así como los diseños constructivos sean de mayor amplitud, con el fin de asegurar que la densidad de ocupación sea baja. Esta categoría también debe de ser diseñada en forma específica, estableciendo planes reguladores regionales que compatibilicen los planes reguladores cantonales.

4. Regiones:
Esta categoría corresponde a la definición regional de acuerdo a criterios biofísicos como las divisorias de cuencas y las áreas protegidas. La descripción geográfica de estas regiones se presenta en el informe final de consultoría de los expertos en Sistemas de Información Geográfica, Ordenamiento territorial, Bases de Datos y Fortalecimiento Institucional para el ordenamiento Territorial (Cotera, J., Dengo, O., Lücke, O., Orlich, D., 1998).

5. Servidor Regional:
Los servidores regionales corresponden a aquellas ciudades que cuentan con un alto potencial de desarrollo regional enmarcado dentro de la definición regional especificada en la categoría anterior. Corresponde a ciudades como Liberia en Guanacaste, Puntarenas, Guápiles, San Isidro de Pérez Zeledón y Ciudad Quesada.

6. Servidor Local:
Son poblaciones que cuentan con características socioeconómicas tales que les confieren un alto potencial para el desarrollo local. Algunas de estas poblaciones son Cañas, Nicoya, Cuajiniquil, Upala, el Coco, Quepos, Limón y Golfito.

7. Áreas Protegidas:

Esta categoría corresponde a aquellas áreas que se definen con alguna categoría de manejo de protección de acuerdo con sus características biofísicas intrínsecas. Se supone que a dichas áreas se les asigna una categoría de manejo particular y que cuentan con status legal para su protección.

8. Lagunas y Embalses:
Esta categoría corresponde a cuerpos de agua tanto naturales como artificiales. En el caso de las lagunas se considera que las mismas corresponden a cuerpos de agua naturales. En el caso de embalses se les define como cuerpos de agua creados artificialmente para la generación de energía eléctrica, riego y otros usos.

9. Corredores Bioturísticos:
Los corredores bioturísticos se definen como categorías de uso del territorio en donde se promueve la conservación y rehabilitación de áreas bajo el criterio de conectividad de las áreas protegidas. Los corredores bioturísticos promueven usos del territorio de baja intensidad y no constituyen extensiones de las áreas protegidas. Se busca con dichos corredores permitir el traslado de especies de flora y fauna entre las áreas protegidas pero también permitiendo la actividad de ecoturismo. Se plantea el establecimiento de un sendero nacional a través de los corredores estableciendo circuitos de diferentes duraciones y ecosistemas.

10. Conservación:
La categoría de conservación corresponde a áreas que por sus características biofísicas y bajo la determinación de su capacidad de uso de la tierra, presentan limitaciones de uso importantes para otros usos más intensivos que no sean el de conservación para la prestación de servicios ambientales, lo que les confiere un carácter económicamente productivo importante. Darles un uso más intensivo generaría un deterioro ambiental de las mismas. Estas áreas son altamente compatibles con los corredores bioturísticos y con loas áreas protegidas.

11. Cultivos Permanentes:
Esta categoría de uso del territorio es definida por la capacidad de uso de la tierra como apta para cultivos permanentes con un manejo tecnológico avanzado de acuerdo a la definición de la metodología para la determinación de la capacidad de uso de la tierra. Para determinar en forma más específica los cultivos a establecer en estas áreas, es necesario hacer determinaciones más detalladas para lo que se sugiere el empleo de la metodología de evaluación de tierras de FAO.

12. Pastos:
Esta categoría de uso del territorio es definida por la capacidad de uso de la tierra como apta para pastos con un manejo tecnológico avanzado de acuerdo a la definición de la metodología para la determinación de la capacidad de uso de la tierra.

13. Cultivos Anuales:
Esta categoría de uso del territorio es definida por la capacidad de uso de la tierra como apta para cultivos anuales con un manejo tecnológico avanzado de acuerdo a la definición de la metodología para la determinación de la capacidad de uso de la tierra. Para determinar en forma más específica los cultivos a establecer en estas áreas, es necesario hacer determinaciones más detalladas para lo que se sugiere el empleo de la metodología de evaluación de tierras de FAO.

14. Uso Forestal:
El uso forestal de esta categoría corresponde de acuerdo con el criterio de capacidad de uso de la tierra a los bosques de producción de madera bajo planes de manejo forestal que estén orientados por los principios de aprovechamiento sostenible. No excluye esta categoría, el que se dediquen esta tierras a usos menos intensivos de la tierra como los servicios ambientales, si los mismos son por criterios técnicos, económicos, sociales y culturales entre otros, como más recomendables.

15. Límites Marinos:
Esta categoría corresponde más bien a las Áreas Protegidas Marinas, las cuales se manejan con los criterios técnicos de acuerdo a lo especificado para dichas áreas en las convenciones internacionales para esa categoría de manejo.

16. Acopio Pesquero:
La categoría de Acopio pesquero corresponde a centros poblados costeros ubicados en la costa pacífica de Costa Rica. Dichos centros cuentan con características particulares que los hacen aptos para la recepción, procesamiento y empacado de la pesca para exportación realizada en el Mar Pacífico. En estas mismas poblaciones definidas como centros de acopio se ubicarían talleres de barcos, astilleros, empacadoras, frigoríficos y otras actividades periféricas a la pesca.

17. Viajes de Pesca:
Dicha simbología ilustra los viajes de pesca que zarpan de la costa del Mar Pacífico en veleros de alta capacidad para el transporte de pescado, los cuales regresarían a los puntos de donde partieron después de transferir su carga a veleros más grandes de acopio, quienes transportarían la pesca a los centros de acopio.

3.3.5 El modelo de ordenamiento territorial de la República de Panamá

En función de estos problemas, en Panamá se han venido emprendiendo algunas experiencias de planificación que constituyen antecedentes de gran interés del proceso de ordenación del territorio, las cuales se indican a continuación:

El Proyecto Corredor Biológico Mesoamericano del Atlántico Panameño es de enorme importancia para el desarrollo sustentable, dado que en él se integran la conservación, aprovechamiento y manejo de la diversidad biológica de Panamá, tomando en cuenta la necesidad de incentivar y facilitar el desarrollo sustentable y la mejora de la calidad de vida de las comunidades rurales del país. Este proyecto es ejecutado por la ANAM desde 1998 a través de la Unidad Ejecutora del Proyecto (UEP). Los fondos del proyecto provienen de una donación del Fondo Mundial para el Ambiente, la cual es administrada por el Banco Mundial, más los aportes que realiza el Gobierno de Panamá.

El Programa de Desarrollo Sostenible de la Provincia de Darién, elaborado en 1998 con financiamiento conjunto de la República de Panamá y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), presenta la compleja problemática ambiental existente en la región, describe la configuración actual del territorio, y estuvo dirigido fundamentalmente a definir para la provincia una estrategia global de control de la calidad ambiental, una propuesta de ordenamiento ambiental del territorio y un plan de acción e inversiones para el corto y mediano plazo.

El Plan Regional para el Desarrollo de la Región Interoceánica y el Plan General de Uso, Conservación y Desarrollo del Área del Canal son complementarios y los únicos cuya propuesta territorial fue transformada en ley por la Asamblea Legislativa de Panamá (Ley 21, del 2 de julio de 1997 según Gaceta Oficial N° 23,323). En el texto de esa Ley se especifica que son los instrumentos de ordenamiento territorial de la Región Interoceánica y del Área del Canal, respectivamente, por lo que sirven de marco normativo a la incorporación de los bienes revertidos al desarrollo nacional, de acuerdo con los términos de la Ley 5 de 1993, modificada por la Ley 7 de 1995. Igualmente, dicho plan sirve como marco normativo para las zonificaciones y usos del suelo que realicen en la región los entes gubernamentales y los particulares, para lo cual se establece un régimen de administración encabezado por la Autoridad de la Región Interoceánica (ARI).


El Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico, elaborado en el año 1997 por el Ministerio de Vivienda (MIVI) en el marco de los esfuerzos conjuntos por definir la estrategia de desarrollo integral sostenible de la Región Interoceánica y de la Cuenca del Canal de Panamá, se propone las principales estrategias para estimular, orientar y controlar el desarrollo urbano futuro de las Áreas Metropolitanas de las ciudades de Panamá y Colón, en concordancia con la estrategia territorial propuesta en el Plan Regional para el Desarrollo de la Región Interoceánica y el Plan General de Uso, Conservación y Desarrollo del Área del Canal.

El Proyecto de Monitoreo de la Cuenca del Canal de Panamá (PMCC), si bien no es propiamente un plan de ordenamiento territorial, es un compendio de estudios básicos que pueden sustentar la definición de estrategias y acciones programáticas de ordenamiento en una de las cuencas hidrográficas más importantes de Panamá. Dicho estudio, que abarcó un período de 4 años y fue culminado en 1999, tuvo como objetivos básicos establecer un sistema de monitoreo ambiental que, además de precisar el estado de los recursos naturales de la cuenca, consolidase la capacidad de la ANAM para monitorearlos permanentemente, lo que facilitaría la toma de las mejores decisiones tendientes al manejo sostenible de la región.

En el Plan de Manejo Integral de la Cuenca del Río Bayano, Subcuenca del Río Majé y Áreas Adyacentes al Embalse se indicó la necesidad del ordenamiento territorial como un instrumento para el desarrollo sostenible de los recursos naturales. La Cuenca Alta del Río Bayano, en donde se genera parte de la energía hidroeléctrica que abastece a la República de Panamá, ha sido parcialmente sometida a un proceso de intervención incontrolada que se ha traducido en el deterioro de los recursos naturales y de la calidad de vida de la población.

El Plan Maestro de Desarrollo Turístico de Panamá, elaborado en 1993 por el Ministerio de Planificación y Política Económica (hoy Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el Instituto Panameño de Turismo (IPAT), mediante un acuerdo de cooperación técnica con la Organización de Estados Americanos a través de su Departamento de Desarrollo Regional y Medio Ambiente. El estudio se sustentó en la consideración de la actividad turística como de interés prioritario para el desarrollo económico del país, de acuerdo con lo cual se requería contar con un documento rector para el desarrollo del sector, tal como se establece en la Resolución de Gabinete N° 46 del 19 de febrero de 1992. Aun cuando no es propiamente un plan de ordenamiento territorial, ni sus autores pretendieron que así fuese, resulta de interés en tanto que las propuestas en él contenidas para orientar el desarrollo del sector turismo poseen claras y directas implicaciones socioterritoriales y ambientales para el país.

En el ámbito nacional, los Planes de Manejo de Áreas Protegidas presentan una gran diversidad de contenidos, desde propuestas de protección hasta propuestas de contenido substancial para el ordenamiento del área específica objeto del plan. En general, dichos estudios proponen medidas de manejo con recomendaciones encaminadas a resolver los problemas de presión que se ejercen sobre las áreas protegidas. Es necesario señalar que en los actuales momentos se adelantan el Plan de Desarrollo Sostenible de la Provincia de Bocas del Toro, a cargo del Ministerio de Economía Y Finanzas (MEF) con financiamiento del BID, a los fines de ampliar la experiencia de planificación realizada en la Provincia de Darién, así como el Plan Indicativo General de Ordenación del Territorio de la República de Panamá (PIGOT), a cargo de la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) con financiamiento del BID, que será el instrumento de acción del Estado Panameño para iniciar un proceso sostenido de ordenación del territorio en todo su ámbito nacional.


¿Cuáles son los beneficios de la ordenación del territorio para Panamá?

Los objetivos de la ordenación del territorio llevan explícita o implícitamente la idea de organizar el uso, ocupación y transformación del territorio con fines de su aprovechamiento óptimo. De acuerdo con ello, son objetivos primordiales de la ordenación del territorio el incremento de la calidad de vida de la población, el crecimiento económico sostenido, la organización eficiente del territorio, el adecuado manejo de los recursos naturales y la preservación de la calidad ambiental.

Son precisamente estos objetivos la razón de ser de la ordenación del territorio, los cuales encuentran en las instituciones del Estado los actores responsables de su puesta en práctica, y en los actores de la sociedad civil y comunidades distribuidas en el espacio territorial los receptores de sus beneficios. Si la ordenación del territorio busca responder a los requerimientos de una política de desarrollo sostenible del Estado, ¿cuáles son los beneficios que la sociedad panameña puede percibir del Plan Indicativo General de Ordenación del Territorio (PIGOT)? Al ser este Plan el documento rector de la política y actuación del Estado en materia socioterritorial y ambiental, ofrece múltiples beneficios:

Desde el punto de vista técnico, el contenido del Plan facilitará a los diversos actores institucionales y sociales obtener una información para el conocimiento de la realidad y la toma de decisiones, por cuanto:

· Será el marco de referencia sobre la significación que tiene el territorio en el contexto de la política socioeconómica nacional, provincial y local;

· Dará a conocer características relevantes del medio físico-natural y socioeconómico desde la perspectiva territorial; señala restricciones, condicionantes y problemas, y establece las oportunidades que brindan los recursos naturales y las potencialidades del espacio social construido para el desarrollo integral y sostenible;

· Presentará la visión compartida a futuro sobre la nueva realidad socioterritorial que se desea para Panamá;

· Establecerá objetivos respecto a la calidad de vida de la población, la calidad ambiental, la localización de actividades económicas y la organización eficiente del territorio. En función de ellos, y de los resultados del diagnóstico, plantea las estrategias que orientan el proceso de ordenación de territorio.

· Indicará el conjunto de acciones de programación o propuestas a desarrollar: medidas, pautas y programas, que serán objeto de actuaciones de regulación, promoción y gestión por parte de las instituciones del Estado.

· Planteará los mecanismos de gestión y la responsabilidad de los actores institucionales y sociales para poner en marcha las acciones de programación y, de esa manera, lograr su vigencia y permanencia • Contendrá el instrumento normativo que le otorga fundamento legal al proceso de Ordenación

En el contexto administrativo, el Plan ofrecerá diversas oportunidades a las instituciones del Estado panameño:

· Facilitará promover oportunidades a la inversión del Estado y del sector privado, y ofrece criterios de solución a problemas que afectan a las comunidades en cuanto a la organización de su territorio y al manejo ambiental;

· Procurará armonizar los objetivos del desarrollo económico y social con el manejo de los recursos naturales, la previsión de riesgos naturales y la utilización del territorio;

· Facilitará regular y promover los procesos de localización de actividades económicas y orienta la cobertura de infraestructuras de servicios y equipamientos territoriales, en un todo armónico con la red de centros poblados;

· Estimulará la cultura ambientalista, los mecanismos de participación social y de coordinación institucional;

· El Plan, al ser aprobado por el Estado panameño y sancionado en una norma, adquirirá fuerza de Ley de la República que compromete la obligatoriedad de su instrumentación tanto a los entes de la administración pública como a los agentes de la sociedad civil;

· El Plan establecerá las bases socioterritoriales de la organización eficiente del territorio para que se desenvuelvan adecuadamente los procesos de desarrollo económico y social. Asimismo, establecerá las directrices para los procesos de ordenación urbanística y del desarrollo rural integral;

· El plan permitirá regular la asignación de usos al territorio y la localización de actividades económicas compatibles, al tiempo que le proporcionará al Estado panameño múltiples oportunidades para controlar la generación de impactos ambiente y la promoción de programas y proyectos de inversión pública y privada;

· Promoverá el acervo del conocimiento sobre aspectos fundamentales para posibles procesos de desarrollo, que alimenten las revisiones y modificaciones periódicas del plan, a través de la promoción de investigaciones básicas y aplicadas de las condiciones socioterritoriales y ambientales de la nación;

· Se transformará en un instrumento de dirección estratégica del Estado, por cuanto facilitará poner de acuerdo a diversos actores claves de la dinámica socioterritorial y del manejo ambiental.

En el contexto sociopolítico, la ordenación del territorio exige la consideración del papel que en el desarrollo ha de desempeñar cada nivel o escala territorial de actuación o de gobierno: la nacional, la regional y la local. En consecuencia, los ámbitos de actuación de los planes de ordenación del territorio incluyen al país como un todo, a sus divisiones provinciales como espacios integrados en el contexto nacional, a las divisiones distritales o municipales, como expresión de la actuación del poder local, y a áreas estratégicas especiales, normalmente vinculadas a las áreas protegidas, a los ecosistemas estratégicos, a comunidades indígenas y a áreas de interés para la defensa de la soberanía nacional.

· En el contexto nacional, el PIGOT se constituirá en un marco de referencia de las políticas, estrategias y acciones de programación en materia socioterritorial y ambiental, correspondientes a: manejo y administración de los recursos naturales, prevención de desastres naturales, asignación de los usos mayores del territorio, localización de actividades económicas dominantes con fuerte alcance territorial, pautas para la configuración del territorio en función de la jerarquía de la red nacional de centros poblados de base urbana, dotación y equipamiento de grandes obras de infraestructura pública, enunciado de la actuación de las instituciones del Estado en materia territorial y ambiental.

· El ámbito nacional del plan sentará las bases para la desagregación del mismo a escalas más detalladas en los niveles provinciales, nacionales y especiales;

· En el ámbito provincial, la ordenación del territorio, coordinada y seguida desde el nivel central, debe operar como estrategia válida para lograr procesos de desarrollo integral y sostenible, lo que significa aprovechar sus ventajas comparativas y competitivas en el contexto nacional e internacional. Es competencia de este nivel tanto el inventario de recursos, necesidades, potencialidades, limitaciones y ventajas comparativas y competitivas, como la definición de las riquezas naturales y culturales a preservar. Los planes provinciales desarrollan estas políticas y las expresa como estrategias concretas para el desarrollo integral y sostenible, en armonía con las restantes provincias de la nación, de manera que se constituyen en el marco apropiado para establecer las relaciones de la política nacional de ordenación del territorio con las comunidades locales. Por lo tanto, en los planes provinciales el conocimiento que se genera acerca de la dinámica y estructura socioterritorial es más preciso que el nacional, por cuanto implica jerarquizar los problemas que afectan el desenvolvimiento del territorio en sus expresiones económicas, sociales, culturales y ambientales, al tiempo que pone en relieve las oportunidades de desarrollo que se concretan en perfiles de programas y proyectos. Implica entender que los ámbitos provinciales forman parte de la nación como un todo y, por lo tanto, deben observarse los procesos de relación y de integración territorial entre tales ámbitos. En consecuencia, este ámbito, a su vez, es el marco de referencia para los niveles locales (distritos o municipios).

· En el ámbito local, la ordenación del territorio se transforma en el marco legítimo para la acción del poder local para la solución de problemas puntuales de carácter socioterritorial y ambiental que afectan a las comunidades, así como a dar respuesta a las necesidades fundamentales relacionadas con la calidad de vida de la población y la preservación del potencial natural. Los planes locales de ordenación del territorio involucran a los municipios en sus actuaciones en cuanto a la preservación del potencial natural, la satisfacción de servicios básicos comunitarios y la participación de las comunidades en la promoción del desarrollo sostenible. Por consiguiente, dichos planes permiten orientar las actuaciones diarias de las instituciones del Estado en relación con las comunidades en materia socioterritorial y ambiental. Ello implica la desagregación de las propuestas socioterritoriales y ambientales que deberán ser asumidas mediante gestiones concurrentes entre las instituciones del sector público y organizaciones del sector privado. Los planes locales de ordenación del territorio y gestión ambiental se constituyen en instrumentos operativos para dar respuestas específicas a los problemas y recursos que conforman la base del desarrollo integral y sostenible. Los planes de ordenación y manejo de áreas especiales aseguran la continuidad del potencial natural en armonía con intervenciones compatibles con las funciones para las cuales fueron creadas dichas áreas. Es una manera de darle viabilidad al desarrollo sostenible, que encuentra en estos instrumentos sus mejores aliados.

Son estas las razones que conducen a que el Plan Nacional sea entendido como el instrumento rector de la política de ordenación del territorio del país como un todo, que implica la unidad de criterios en torno al manejo de los recursos naturales, los grandes usos de la tierra, la localización de las actividades económicas claves, la organización óptima de la red urbana y las grandes obras de infraestructura y equipamiento.

¿Cuál es el papel de la ordenación del territorio frente a los procesos de globalización económica?

La ordenación del territorio es una estrategia para alcanzar la modernidad. Ella supone propiciar una eficiente organización del territorio nacional para integrarse exitosamente al proceso de globalización, lo que significa aprovechar las fuerzas de la diferenciación espacial propias de la descentralización, a los fines de fortalecer aquellos territorios con capacidad para competir internacionalmente; estimular el desarrollo de actividades que permitan reducir o reorientar las migraciones; garantizar la calidad de la infraestructura requerida y crear ámbitos dotados de equipamientos y mecanismos que permitan una calidad de vida creciente.

La dinámica económica mundial enfrenta en la actualidad a todos los países con la necesidad permanente de valorizar el territorio, modificar la configuración de ciertos espacios y reestructurar las relaciones socioterritoriales. El capital transnacional se localiza de preferencia en aquellas áreas que presentan un mayor “atractivo territorial”, lo que depende de un conjunto de factores que ayuda a resolver la ordenación del territorio. Aun cuando los instrumentos de ordenación del territorio no son capaces por sí mismos de activar procesos económicos globales, al contribuir a organizar de manera eficiente la localización de actividades económicas, las infraestructuras de servicios y los equipamientos territoriales, pueden ser una guía que oriente la dinámica del desarrollo económico hacia la utilización sostenible del territorio, de manera que signifique un mejoramiento de las condiciones de vida de las personas, incentivando o desincentivando decisiones de inversión.

La necesidad del ordenamiento territorial se deriva también del interés en resolver los conflictos que surgen entre intereses diversos que demandan diferentes usos de un territorio, lo que implica definiciones y decisiones políticas que requieren de reglas claras y de la coordinación entre los distintos sectores de la vida nacional, sobre todo para orientar la acción de los agentes privados. Por ello, la ordenación del territorio involucra a toda la sociedad, y el Estado es el único que puede liderar una estrategia de ordenamiento territorial, armonizando los intereses y aspiraciones diversas, competitivas y eventualmente contradictorias de las organizaciones que interactúan en la sociedad. Como parte de este proceso, el Estado debe articular las distintas visiones sectoriales de los diferentes actores en el marco de los objetivos nacionales con el objeto de potenciar el desarrollo de manera económica, social y ambientalmente sostenible. Por tal motivo, en ordenación del territorio es imperativo que el sector público coordine y concerté con el sector privado. En tal sentido, el Estado debe asumir un rol protagónico en la promoción, liderazgo e implementación de una estrategia concertada de ordenamiento territorial en un territorio determinado, que involucre tanto a la sociedad civil como al conjunto de las instituciones estatales del nivel nacional, provincial y local.

La ordenación del territorio, por ser de interés general y colectivo, está por encima de los intereses legítimos de los particulares o individuales, por lo que necesariamente debe ser una función pública de los Estados modernos. En tanto que función pública, la ordenación del territorio es, sobre todo, un instrumento y no un fin en sí mismo, un medio al servicio de objetivos de la sociedad, como el uso adecuado de los recursos, el desarrollo y la calidad de vida de la población. Por definición, los objetivos del desarrollo sostenible sólo son alcanzables en su totalidad en el largo plazo. De allí precisamente se desprende la necesidad de la coordinación público-privada en la ordenación del territorio. En este contexto, el rol del Estado debe orientarse a definir el marco regulatorio que determine las posibles utilizaciones de los territorios por parte de los distintos sectores en pro de la sostenibilidad económica, social y ambiental.

No obstante, es preciso entender que la ordenación del territorio, como proceso planificado, no se opone al libre juego de las fuerzas del mercado, sino que las complementa. Y ello es así porque el sistema de mercado abierto no garantiza la adecuada utilización del territorio y sus recursos naturales, como se ha hecho evidente para las naciones más industrializadas del planeta. El mercado no tiene entre sus prioridades la regulación del territorio en términos de desarrollo sostenible, dado que los criterios de decisión que privan sólo consideran el corto y mediano plazo. Además, siempre existirá un área de actuación del Estado, la propia de este ámbito de planificación, que no puede ser asumido por el mercado por cuanto no es redituable debido a que sus “productos”, al ser públicos, no pueden incorporarse al mercado de transacciones mercantiles (i.e.: aire limpio, integridad de las fuentes de agua, interconexión entre áreas, etc.).

La necesidad de la ordenación del territorio se plantea debido a que, con o sin la actuación de las fuerzas del mercado, se requiere prevenir, mitigar y corregir los graves problemas ambientales, socioterritoriales y económicos producidos por el rápido crecimiento demográfico, la expansión anárquica de los centros poblados, el vertiginoso avance de la frontera agrícola y la degradación de los recursos y cualidades naturales, factores que son, en términos económicos, deseconomías de aglomeración que minimizan las ventajas competitivas de cualquier país frente al concierto económico internacional en el actual proceso de globalización. Pero ello en modo alguno significa que el Estado deba asumir la ordenación del territorio de modo exclusivo, aislando a la sociedad civil para decidir sobre lo que en materia territorial hay que hacer o dejar de hacer. Por el contrario, el enfoque de ordenación del territorio adoptado en la formulación del Plan Indicativo General de Ordenación del Territorio de la República de Panamá (PIGOT), es de carácter estratégico, informativo, orientador y abierto, respetuoso del mercado y subsidiario de éste.
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