jueves, enero 10, 2008

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL "INTRODUCCION" (PRIMERA PARTE)




1. Introducción

La elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) para tres municipios de las cuencas del Rio Naranjo y Suchiate abre la posibilidad de recuperar la tarea de planificación de su territorio y de desarrollar nuevos instrumentos de ordenamiento, dirigidos a solucionar los problemas que el desarrollo urbano y rural acelerado y conflictivo ha acumulado sobre su territorio.


Hoy en día la elaboración de “Planes de Ordenamiento Territoriales” es una necesidad manifiesta, que debe superar los preceptos exclusivamente normativos contenidos en el actual código de municipal 12-2002, el Ordenamiento Territorial es una labor de largo plazo que requiere una visión de conjunto de la ciudad compartida por los diversos actores sociales, políticos y económicos.


Las decisiones para el ordenamiento de la ciudad no pueden ser modificadas o alteradas en el corto plazo. El plan de ordenamiento territorial reconoce las diferencias existentes entre factores coyunturales y flexibles y los componentes que afectan y estructuran el territorio a largo plazo; estos demandan una acción sostenida en el tiempo y en el tipo de actuación. La visión de largo plazo permitió identificar los temas del ordenamiento que selectiva y estratégicamente deben orientar el desarrollo futuro de los municipios y las cuencas hidrográficas del Rio Naranjo y Suchiate.


La gestión y fortalecimiento de capacidades locales en particular en las municipalidades podría permitir a mediano plazo la adopción de un Modelo de ordenamiento. El modelo territorial es en esencia una imagen deseable del área urbana y rural y de su entorno hacia el futuro. En esta imagen, el municipio ya construido tiene un lugar preponderante; así como las nuevas formas de ocupación del territorio.


El modelo tiene como objeto orientar y concentrar la acción de gobierno, la inversión pública y las actuaciones particulares hacia la consecución de fines previsibles a largo plazo: la sostenibilidad del desarrollo urbano, rural, la equidad social y el incremento en los niveles de productividad urbana y rural. Tiene también el objetivo de fomentar y cimentar una cultura en los ciudadanos, consistente en una visión compartida sobre el futuro de la ciudad y el territorio.


El modelo territorial se concibe como un componente dinámico con responsabilidades precisas relacionadas con el crecimiento económico y social y con los programas de convivencia ciudadana, gestión de amenazas y riesgos ante desastres naturales, y no sólo como un escenario en el que se desarrollan las actividades urbanas y rurales. Debe ser, por lo tanto, un modelo que se sustente en un “pacto social” para la ocupación, uso y disfrute del territorio.


Hacer concreto en un tiempo definido un modelo de ordenamiento a nivel municipal dentro de un enfoque de “manejo sostenible de cuencas hidrográfica” exige la acción concertada y concienzuda de los sectores público y privado. No se trata solamente de una formulación técnica y de su proceso de gestión, sino también de una construcción colectiva en el largo plazo, capaz de convocar a todos los ciudadanos alrededor de objetivos comunes que permitan sumar esfuerzos y voluntades. Por lo tanto, la formulación del POT se fundamenta en un amplio proceso de participación que permitió conocer las reflexiones y propuestas de los diversos sectores del municipio y confrontarlos con un riguroso trabajo técnico, para construir un diagnóstico y una propuesta claramente sustentados, que dinamizarán las discusiones sobre el manejo de recursos naturales, hídricos y ambientales, con el fin elaborar con precisión cada uno de los componentes que viabilicen la operativizacion del “Plan de Ordenamiento Territorial” (POT). El modelo propuesto para la elaboración de “Planes de Ordenamiento Territorial” parte de un enfoque holístico que la “Escuela de Planificación Orgánica Evolutiva” propone como la plataforma de desarrollo territorial, la cual consiste de la validación en los tres municipios seleccionados de una serie de herramientas de gestión que permitirán fortalecer la arquitectura institucional y social que sustentara la operativizaciòn futura de los planes de ordenamiento territorial, entre estas herramientas de gestión se pueden enumerar:



1) Estudio de Capacidad de Uso de la Tierra (ECUT);

2) Mapeo de Actores Claves (MAP);

3) Diagnostico de Áreas Criticas (DAC);

4) Caracterización Socioeconómica Rápida (CSR);

5) Sondeo de Valorización Hídrica (SVH);

6) Modelo de Priorización de Microcuenca (MPM);

7) Modelo de Ordenamiento Territorial para Municipios Predominantemente Urbanos (OTUR);

8) Método para implementación de Regiones de Conservación y Desarrollo Sostenible.


El POT presta atención especial a la orientación y definición de la actuación pública como elemento determinante en su concepción y ejecución. Define la responsabilidad del municipio en la construcción de los “sistemas generales” (infraestructuras y equipamientos) concebidos como la base indispensable para el desarrollo urbano y rural. A su vez, el ordenamiento territorial prefigura un tipo de actuación que sobrepasa el carácter puramente sectorial de la inversión pública–un factor común a los numerosos programas que adelantan consuetudinariamente las entidades distritales, (como vivienda, agua potable, vialidad, educación, salud o bienestar, por ejemplo)– para considerar su impacto sobre el territorio, y lograr la coordinación necesaria para que los equipamientos se conviertan en los elementos primarios de ordenamiento del territorio.


La coordinación territorial de la inversión pública y su articulación con los proyectos del sector privado a través de los programas y de las regulaciones normativas, permitieron definir operaciones urbanas y rurales estructurantes para el territorio, que abren oportunidades para las inversiones privadas para los próximos años en los municipios seleccionados. Las operaciones seleccionadas servirán como actuaciones estratégicas para iniciar el desarrollo del Plan y potenciar los proyectos individuales. Entre estas operaciones se enfatizaran aquellas tendientes a consolidar los elementos estructurantes de la forma urbana y a superar los atrasos más notorios en las infraestructuras y los equipamientos en el desarrollo municipal, que obstaculizan el desarrollo futuro: el transporte, el saneamiento, la protección de los recursos naturales, la gestión de riesgos, el manejo apropiado de residuos sólidos y la vivienda social.



2. Metodología general


Los gobiernos locales han venido evolucionando de su rol clásico de prestadores de servicios hacia un rol de asumir funciones anteriores y ser gerentes de desarrollo local y planificación territorial. Este proceso debe verse como un espiral de desarrollo (circulo virtuoso) que se obliga a enfrentar las limitaciones de carácter institucional, jurídico y de capacidades existentes. Los cambios climáticos y la evolución hacia mas y continuos desastres naturales y provocados por el hombre, hacen necesario que los gobiernos locales en coordinación con actores regionales y nacionales, se involucren cada día mas en el desarrollo de estrategias y propuestas de gestión de riesgos y amenazas, es ahí donde la elaboración de “Planes de Ordenamiento Territorial” pueden convertirse en una “herramienta de gestión” que permita aglutinar a la población que ocupa un territorio especifico a mejorar la respuesta hacia eventuales problemas sociales, económicos y ambientales.


En la mayoría de Latinoamérica, los niveles de institucionalidad son incipientes y ello se expresa en estructuras municipales muy vulnerables a los cambios cuando hay nuevos gobiernos en la municipalidad; son inestables y con limitada capacidad de movilizar recursos locales.


El desarrollo de herramientas que permita desarrollar un proceso participativo de fortalecimiento a los gobiernos municipales, debe de ser visto como una acción prioritaria a desarrollar, en búsqueda de optimizar las potencialidades del territorio y dar respuesta a los debilidades y limitaciones del mismo.


Los procesos de planificación estratégica y ordenamiento territorial deben de desarrollarse en forma participativa, los estudios técnicos deben de presentarse y validarse con la sociedad civil con el fin de desarrollar propuestas objetivas y que coadyuven en el desarrollo sostenible del territorio.


La presente propuesta metodológica contiene el primer acercamiento a la “Propuesta Metodológica y Plan de Trabajo” a la consultoría de “Facilitación a la Formulación de Metodologías de Ordenamiento Territorial en Tres Municipios Ubicados en las Cuencas de los Ríos Suchiate”.


Es importante hacer notar que el propósito del presente documento es servir de base para la extrapolación de la experiencia a otros territorios. La experiencia acumulada de en siete años (7) donde la “Escuela de Planificación Orgánica Evolutiva” (EPOE) a través del planificador estratégico territorial Marvin Melgar Ceballos ha permitido la simplificación y reducción en recursos humanos, financieros y logísticos.


Gracias al trabajo de la Escuela de Planificación Orgánica Evolutiva (EPOE), los proceso de elaboración de “Planes de Ordenamiento Territorial” que la “Empresa Consultora La Ceiba” presente en la presente oferta técnica y financiera, se concentran al desarrollo de una “caja de herramientas de investigación y gestión” que se enumera a continuación:


1. Manual de INAB para el desarrollo de Estudios de Capacidad de Uso de la Tierra –ECUT-;
2. Manual de EPOE para el desarrollo Mapeo de Actores Claves –MAC-;
3. Manual de EPOE para el desarrollo de Diagnostico de Áreas Criticas –DAC-;
4. Manual de EPOE para el desarrollo de Caracterización Socioeconómica Rápida –CSR-;
5. Manual de EPOE para el desarrollo de Sondeo de Valorización Hídrica –SVH-;
6. Manual de EPOE para el desarrollo de Modelos de Priorización de Microcuenca –MPM-;
7. Manual de EPOE para el desarrollo de Procesos de Ordenamiento Territorial en Municipios Urbanos –OTUR-; y
8. Manual de EPOE para el desarrollo de Regiones de Conservación y Desarrollo Sostenible –RECODES-.



2.1 Justificación para el desarrollo del Ordenamiento Territorial


El ordenamiento territorial es definido como el proceso de planificación,
programación global y coordinado de un conjunto de medidas que buscan una mejor distribución espacial de los seres humanos, actividades productivas y recreativas, tomando en cuenta los recursos naturales disponible (potencialidades - restricciones) y teniendo que contribuir al desarrollo armonioso de cada territorio. El ordenamiento territorial busca hacer coincidir los intereses propios de un territorio dado a los de un conjunto espacial más extenso en el cual se inserta la finca, la comunidad, el municipio, la región, la provincia y el país entero. Por lo tanto, el ordenamiento territorial busca remediar los excesos, desequilibrios y disparidades provocadas por acciones antrogénicas demasiado libres, muy espontáneas y casi exclusivamente concentradas en la variable de rentabilidad económica.


El modelo de formulación a desarrollar en el contexto del Plan Ordenamiento Territorial Municipal se inspira en una filosofía de planificación participativa con equidad de género, concertada para promover el desarrollo sostenible a nivel regional con enfoque de programas sectoriales, cadenas y clusters. Supone entonces, que los actores locales privados y públicos identifican mayormente las mejores opciones de desarrollo y conservación de sus territorios. A la vez se orienta el fortalecimiento de las capacidades locales y regionales para la gestión medio ambiental y financiera de los territorios.


De manera general, el esquema del Plan Estratégico Municipal formulado sobre la base del ordenamiento territorial representa un marco de referencia destinado a permitir el examen de las grandes decisiones de los sectores públicos y privados, en cuanto a ubicación geográfica de sus inversiones relevantes, y se constituyen en una guía para las intervenciones de desarrollo de todas las entidades del aparato estatal (mapeo), así como instrumento de orientación de actividades del sector privado.


2.2 ¿Que es el ordenamiento territorial?


El ordenamiento Territorial implica y es al mismo tiempo una política de estado, un instrumento de planificación de desarrollo por medio del cual se obtiene una calidad de vida armoniosa con la naturaleza y un compromiso intergeneracional... Es una perspectiva holística, democrática, participativa. Permite: adecuar la organización político-administrativa y la proyección espacial de la política social, económica, ambiental y cultura. Es un proceso articulado, estratégicamente planificado, dinámico, iterativo cuyo objetivo es promover el aprovechamiento racional del espacio y recursos naturales, previene, mitiga suprime el incrementalismo Desarticulado”, uso y abuso del espacio y sus recurso, siendo lo contrario a los modelos desarrollista. Evoluciona hacia la acción territorial, pues propicia cambios mediante intervenciones reales, acciones coherentes y organizadas. No es una meta mucho menos un mapa fijo, esta en constante evolución. Toma en consideración la integración y el balance de demanda y expectativas de una población creciente. Considera la capacidad y característica del territorio y sus recursos, en tanto que espacio vital y sustento intergeneracional. Debe fundamentarse en parámetros de mínima variabilidad, fácilmente proyectables y capaces de caracterizar adecuadamente las áreas de mayor incertidumbre.


Evoluciona continuamente luego de valoraciones dinámicas y flexibles de sus resultados parciales e impacto sobre el entorno físico, sociocultural y biológico. Esto no se hace ni debe establecerse un ordenamiento territorial fijo, sino flexible que varia constantemente. Considera las condiciones socioeconómicas para disminuir la desigualdad y la concentración de la riqueza. Su fundamento teórico y operativo conduce hacia el desarrollo sostenible e integral de los recursos naturales y la reducción de la vulnerabilidad ambiental, el deterioro del ambiente y los recursos naturales. El desarrollo y la conservación deben encontrar un equilibrio que permite aprovechar los Recursos Naturales sin deteriorarlos ni agotarlos. El Ordenamiento Territorial comprende varias áreas básicas: El ambiente físico y natural, lo social (demografía, cultura, historia, salud, educación y organización), la economía (macro y micro económica, industria, turismo, comercio, económica informal, forestaría y agropecuaria) y la política (administración, regionalización, legislación, planificación, institucionalidad y toma de decisiones). La planificación territorial, es un proceso de tipo consensual y participativo, en sociedades democráticas, que sirve de direccionalidad para la toma de decisiones por parte de los organismos del sector público, responsables del diseño de las políticas de carácter ambiental/territorial, el desarrollo del plan de ordenamiento territorial debe de generase partiendo de:


2.2.1 La participación activa de los actores claves de la sociedad civil:


La participación es el dialogo que vincula a los agentes que toman las decisiones y a las organizaciones de la sociedad civil para alcanzar logros comunes, muchos de ellos definidos en satisfactores de necesidad humanas y en preservación de la base de sustentación ecológica.


La participación busca el consenso entre los agentes del sector público y los lideres de las comunidades sobre los objetivos y las propuestas de acciones de intervención, para de esa manera sentar las bases sobre las cuales se contribuye la viabilidad socio/política de las soluciones a los problemas fundamentales y a la potenciación de oportunidades.


El rol de la comunidad organizada y su participación en el proceso de planificación territorial es fundamental, por que contribuye en la identificación de problemas, necesidades y aspiraciones de la comunidad, generan ideas, soluciones a los problemas y potencial los recursos existentes aportan información básica y son conocedores de las condiciones económicas y físico/naturales de su unidad socio/ambiental, proponen alternativas de solución de problemas mediante la identificación, diseño y ejecución de programas, proyectos y medidas, identifican áreas de criticas y buscan consenso par las soluciones y promocional las oportunidades que se articulan a una base natural.


2.2.2 Necesidades y generación de compromisos


Una consideración que debe prevalecer en el proceso de planificación territorial es la necesidad para generar el compromiso, entendido como la aceptación, mediante el consenso y la participación de los diversos actores gubernamentales y de la sociedad civil para establecer un proceso de planificación y gestión publica, que facilite de sus expectativas la solución de sus problemas y potenciar las características del territorio (Cuenca y/o municipio).


Esta necesidad y compromiso involucra:


a. Entender que el proceso de planificación y su instrumento, el plan, debe surgir como una necesidad social, en el que debe participar de manera activa el agente de toma de decisión, el Estado en sus diversos ámbitos de competencia, con énfasis en cuanto a su responsabilidad frente al manejo del territorio y los recursos naturales, porque el interés primordial es dar respuesta de una mantera eficiente a las necesidades sentidas de la población.


b. Comprender que para lograr la viabilidad socio-política del proceso y el plan de ordenamiento territorial, deben participar activamente las organizaciones y agentes sociales que actúan en los diferentes niveles y ámbitos de planificación, pues el proceso debe ser vito como una necesidad de las organizaciones de la sociedad civil, que demanda acuerdos estratégicos con los agentes del Estado.


c. Interpretar la necesidad como carencia y aspiraciones sentidas por la población y por los agentes sociales que la representan, a quienes el proceso de planificación local debe dar respuestas eficientes.


El contar con el inventario de composición demográfica, socioproductiva, necesidades y problemática ambiental, constituye una buena base para iniciar un proceso adecuado de planificación territorial, que tienen en diversos instrumentos metodológicos una fuente de datos útiles para conocer la realidad socio-territorial y su entorno natural. Un territorio, debe configurar una buena base de datos sobre los problemas que afecta su socio-territorial, así como la jerarquización de los mismos
, a fin de diseñar las soluciones adecuadas.